Lembaga Negara dan Perundang-undangan

Saya terlebih dahulu akan memulai membahas istilah peraturan perundang-undangan dan istilah lembaga negara, hal ini dimaksudkan untuk memberikan batasan terhadap pembahasan mengenai lembaga mana yang berwenang membentuk peraturan perundang-undangan.

Bagir Manan dan Kuntana Magnar (1987) memberikan pengertian peraturan perundang-undangan ialah setiap putusan tertulis yang dibuat, ditetapkan dan dikeluarkan oleh lembaga dan/atau pejabat negara yang mempunyai (menjalankan) fungsi legislatif sesuai dengan tata cara yang berlaku.

Sementara A Hamid S Attamimi (1990) memberikan batasan peraturan perundang-undangan adalah peraturan negara, di tingkat pusat dan di tingkat daerah, yang dibentuk berdasar kewenangan perundang-undangan, baik bersifat atribusi maupun bersifat delegasi. Attamimi juga memberikan batasan mengenai peraturan perundang-undangan sebagai berikut: semua aturan hukum yang dibentuk oleh semua tingkat lembaga dalam bentuk tertentu, dengan prosedur tertentu, biasanya disertai sanksi dan berlaku umum serta mengikat rakyat.

Setidaknya ada 2 (dua) aspek yang mendasari struktur dan karakterisitik peraturan perundang-undangan dimasing-masing Negara. Pertama, ilmu pengetahuan yang berkembang di Negara yang bersangkutan. Kedua, sistem ketatanegaraan yang berlaku di Negara tersebut. Jika berkaca pada kondisi Indonesia, peraturan perundang-undangan yang kita miliki, sangat ditentukan oleh sistem ketatanegaraan yang berlaku. Sebagai contoh, kedudukan TAP MPR sangat ditentukan oleh pengaturan kedudukan dan kewenangan MPR sebelum dan sesudah amandemen. Disamping itu, peraturan perundang-undangan Indonesia juga banyak mengadopsi sistem yang berlaku di Negara-negara penganut sistem eropa continental. Namun demikian, sifat adopsi yang dilakukan Negara kita tidak harus menelan mentah-mentah apa yang berlaku dalam sistem Eropa continental tersebut.

Hal ini sejalan dengan pendapat A. Hamid S. Attamimi, yang menegaskan bahwa teori perundang-undangan yang berkembang di Eropa Continental hendak memodernisasikan pranata ketatanegaraan pada umumnya dan pranata perundang-undangan pada khususnya, sehingga perlu juga dilihat, dibandingkan, dan jika perlu ditiru sistemnya di negara lain. Akan tetapi cita dan filsafat yang mendasarinya, nilai-nilai titik tolaknya, pengertian dan pemahaman dasarnya, serta ruang lingkup dan tata kerja penyelenggaraannya, singkatnya paradigma-paradigmanya, harus tetap mempertahankan apa yang digariskan oleh Cita Negara Kekeluargaan Rakyat Indonesia, Teori Bernegara Bangsa Indonesia, dan Sistem Penyelenggaraan Pemerintahan Negara Republik Indonesia, sebagaimana termaktub dalam Hukum Dasar kita, yaitu UUD 1945.
Berdasarkan fungsinya, Bagir Manan (2009) membedakan lembaga negara ke dalam dua kelompok yaitu lembaga negara dalam pengertian ketatanegaraan dan lembaga negara yang tidak bersifat ketatanegaraandalam hal ini bersifat administratif saja, sebagai badan penunjang/auxiliary agency atau bahkan terdapat lembaga negara yang sifatnya hanya ad hoc. Yang dimaksud dengan lembaga negara yang menjalankan fungsi ketatanegaraan tersebut adalah lembaga negara yang fungsinya menjalankan salah satu dari tiga kekuasaan dalam trias politica yaitu kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif atau kekuasaan peradilan (judicial).

Apabila ditinjau dari pembagian secara tersebut jelas bahwa lembaga atau fungsi pembentukan peraturan perundang-undangan hanya ada pada satu fungsi yaitu fungsi legislatif. Fungsi ini biasanya dilaksanakan oleh sebuah lembaga yang merupakan perwakilan rakyat sebagai sebuah pelaksanaan demokrasi dan kedaulatan rakyat.

Dalam perkembangan penyelenggaraan negara, ternyata pembagian tersebut menjadi terlalu kaku dan tidak dapat diterapkan secara limitatif, karena kebutuhan dalam praktik menjadikan semua fungsi memerlukan kewenangan untuk membentuk peraturannya masing-masing yang menjadikan fungsi mengatur tidak hanya ada pada lembaga legislatif.

Indonesia tidak menganut sistem pemisahan kekuasaan melainkan pembagian kekuasaan menjadikan fungsi legislasi yang utama yaitu pembentukan undang-undang tidak hanya pada tangan lembaga legislatif dalam hal ini DPR melainkan juga melibatkan Presiden sebagai penyelenggara kekuasaan eksekutif.

Selain itu, dalam pembahasan mengenai kekuasaan eksekutif, fungsi legislasi Presiden bukan hanya pada pembentukan undang-undang yang dilakukan bersama-sama dengan DPR saja, melainkan juga fungsi pembentukan peraturan perundang-undangan lain yang diperlukan untuk menjalankan UUD dan undang-undang. Dalam hal ini Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa), Peraturan Pemerintah, dan Peraturan Presiden. Bahkan Pemerintah Daerah bersama DPRD sebagai penyelenggara kekuasaan eksekutif di tingkat lokal dapat membentuk Peraturan Daerah.

Atas dasar prinsip pemisahan ataupun pembagian kekuasaan, wewenang eksekutif membentuk peraturan perundang-undangan hanya dapat dilakukan berdasarkan UU atau UUD (Bagir Manan dan Kuntana Magnar: 1987). Dari prinsip tersebut, dapat dikatakan bahwa wewenang lembaga negara lain untuk membentuk peraturan perundang-undangan harus dilandaskan pada ketentuan yang sudah dibentuk oleh lembaga legislatif atau harus berdasarkan UU atau UUD. Terlebih untuk lembaga yang pembentukannya atas perintah UU atau UUD. Sejalan dengan itu, sebagaimana dikemukakan Hamid Attamimi di atas, sumber kewenangan pembentukan peraturan perundang-undangan berasal dari atribusi dan delegasi.

Atribusi kekuasaan (attributie van rechtsmacht), khususnya atribusi kekuasaan pembentukan peraturan perundang-undangan (attributie van wetgevendemacht) sering diartikan sebagai pemberian kewenangan kepada badan atau lembaga atau pejabat (ambt) negara tertentu, baik oleh pembentuk Undang-Undang Dasar maupun pembentuk undang-undang. Dalam hal ini berupa penciptaan wewenang baru untuk dan atas nama yang diberi wewenang tersebut. Dengan pemberian wewenang tersebut maka melahirkan atau memunculkan suatu kewenangan baru serta tanggung jawab yang mandiri.

Sementara itu, delegasi kewenangan (delegatie van bevoegdheid) dimaksudkan sebagai suatu penyerahan atau pelimpahan kewenangan (dalam hal ini kewenangan pembentukan peraturan perundang-undangan) dari badan atau lembaga atau pejabat negara kepada badan atau lembaga atau pejabat negara lain. Kewenangan tersebut semula ada pada badan atau lembaga atau pejabat yang menyerahkan atau melimpahkan wewenang tersebut (delegans). Dengan penyerahan tersebut maka kewenangan dan tanggung jawab beralih kepada penerima kewenangan (delegataris). (Rosjidi Ranggawidjaja: 1998).

Dengan demikian, tidak semua lembaga negara berwenang membentuk peraturan perundang-undangan. Namun kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan tidak eksklusif dimiliki oleh lembaga atau pejabat negara saja, melainkan juga dimiliki oleh lembaga atau pejabat pemerintahan tertentu atas dasar delegasi pembentukan peraturan perundang-undangan.

Secara teoritik, ada kalanya suatu lembaga atau pejabat membentuk peraturan bukan atas dasar atribusi atau delegasi pembentukan peraturan perundang-undangan. Apabila peraturan tersebut dibentuk berdasarkan kewenangan pejabat atau lingkungan jabatan (lembaga) sebagai pelaksanaan fungsi administrasi negara maka terdapat bentuk keputusan lain yang disebut sebagai beleidsregels (peraturan kebijakan) yang sifatnya memiliki kemiripan dengan peraturan perundang-undangan sehingga seringkali disebut sebagai peraturan perundang-undangan semu. Namun demikian, Beleidsregels bukan merupakan peraturan perundang-undangan.

Peraturan kebijakan didasarkan kepada kebebasan pertimbangan atau kebebasan bertindak (atau tidak bertindak) freies Ermessen atau discretionary powers). Sifatnya mengikat secara umum, dan muncul dalam lingkup penyelenggaraan pemerintahan yang ”tidak terikat” (vrijbeleid), dalam arti tidak diatur secara tegas oleh peraturan perundang-undangan.Jadi mungkin saja suatu lembaga negara mempunyai dasar kewenangan untuk membentuk suatu peraturan, namun bukan merupakan suatu peraturan perundang-undangan.

Lembaga negara yang berwenang membentuk peraturan perundang-undangan atas dasar atribusi kekuasaan dalam UUD 1945 adalah sebagai berikut: (1) MPR dalam menetapkan Undang-Undang Dasar (Pasal 3), (2) Presiden dan DPR dalam membentuk Undang-undang (Pasal 5 ayat (1) jo. Pasal 20 ayat (1) s/d ayat (5)), (3) Presiden dalam membentuk Peraturan Pemerintah dan Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang (Pasal 5 ayat (2) dan Pasal 22); (4) Pemerintahan Daerah dalam membentuk Peraturan Daerah (Pasal 18 ayat (6).

Berdasarkan Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, maka TAP MPR dapat dikatakan sebagai salah satu sumber hukum. Meskipun dalam Undang-undang sebelumnya, yakni Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, TAP MPR tidak dimasukkan dalam hierarki perundang-undang, bukan berarti keberadaan TAP MPR tidak diakui. Akan tetapi norma yang diatur dalam setiap TAP MPR sejak tahun 1966 hingga tahun 2002 tetap diakui sebagai sebuah produk hukum yang berlaku sepanjang tidak digantikan dengan Undang-undang formal yang ditetapkan setelahnya.

Dimasukkannya kembali TAP MPR dalam tata urutan perundang-undangan berdasarkan apa yang tertuang dalam Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, hanya merupakan bentuk penegasan saja bahwa produk hukum yang dibuat berdasarkan TAP MPR, masih diakui dan berlaku secara sah dalam sistem perundang-undangan Indonesia. Namun demikian, dimasukkannya kembali TAP MPR dalam tata urutan perundang-undangan tersebut, tentu saja membawa implikasi atau akibat hukum yang membutuhkan penjelasan rasional, agar tidak menimbulkan tafsir hukum yang berbeda-beda.

Kedudukan TAP MPR tidak bisa dipisahkan dengan kedudukan dan kewenangan MPR dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Amandemen UUD 1945 pasca reformasi membawa konsekuensi terhadap kedudukan serta kewenangan yang melekat kepada MPR. Salah satu perubahan penting dalam UUD 1945 yang mempengaruhi kedudukan dan kewenangan MPR adalah perubahan pada bagian bentuk dan kedaulatan Negara khususnya pada Pasal 1 ayat (2) UUD. Sebelum amandemen disebutkan bahwa, “Kedaulatan adalah ditangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.”

Sedangkan setelah amandemen dirubah menjadi, “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”. Perubahan yang signifikan juga terlihat pada Pasal 3 UUD 1945. Jika sebelum amandemen MPR diberikan kewenangan untuk menetapkan Garis-Garis Besar daripada Haluan Negara (GBHN), maka pasca amandemen kewenangan tersebut sudah tidak diberikan lagi.

Dimasa lalu, konsekuensi dari kedudukan dan kewenangan MPR untuk menetapkan Garis-Garis Besar daripada Haluan Negara (GBHN), mengakibatkan eksistensi TAP MPR(S) sebagai salah satu pengaturan perundang-undangan yang memuat pengaturan. Hal ini kemudian semakain dipertegas dengan adanya Ketetapan MPRS Nomor XX/MPRS/1966 yang menempatkan TAP MPR sebagai salah satu peraturan perundang-undangan yang memiliki derajat di bawah UUD.

Namun menurut Mahfud MD, Pemosisian TAP MPR sebagai peraturan perundang-undangan dalam derajat kedua (di bawah UUD 1945) sebenarnya hanyalah tafsiran MPRS saja, sebab UUD sendiri tidak menyebutkan bahwa TAP MPR itu harus berisi pengaturan (regeling) dan berbentuk peraturan perundang-undangan. Menetapkan itu sebenarnya dapat hanya diartikan sebagai penetapan (beschikking) yang bersifat konkret, individual.

Pasca diterbitkannya Undang-udang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, maka keberadaan TAP MPR kembali menjadi wacana (diskursus) hangat disemua kalangan, khususnya diantara para ahli hukum tata negara dan perundang-undangan. Implikasi hukum dimasukkannnya kembali TAP MPR dalam hierarki perundang-undangan, jelas membawa konsekuensi-konsekuensi logis dalam penataaan sistem hukum Indonesia, baik norma, kedudukan, maupun ruang pengujian akibat pertentangan antara sesama produk perundang-undangan lainnya. Keberadaan Undang-udang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, mengakibatkan TAP MPR secara otomatis (ex-officio) menjadi rujukan dalam pembentukan dan penerapan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berada di bawahnya. Dalam hal ini UU/Perpu, PP. Perpres, dan Perda.

Silang pendapatpun muncul diantara pengamat hukum ketatanegaraan dan perundang-undangan. Ada yang menyebutkan bahwa keberadaaan TAP MPR dalam hierarki perundang-undangan sebagaimana tertuang dalam Undang-udang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, telah memberikan ruang bagi MPR untuk kembali merumuskan kembali ketentuan yang mengikat publik.

Padahal dalam Sidang Umum MPR tahun 2003, telah diputuskan bahwa TAP MPR tidak lagi mengatur keluar (mengikat publik), namun hanya berlaku bagi intern MPR. Dalam siding umum MPR di tahun 2003 tersebut ditegaskan bahwa, ketentuan yang mengikat publik, harus diimplementasikan melalui produk Undang-undang. Namun hal ini sudah dijawab pada bagian pembahasan sebelumnya, bahwa MPR kini tidak memiliki lagi kewenangan untuk menetapkan ketentuan yang bersifat mengatur (regeling).

Setidaknya terdapat 2 (dua) alasan yang melatar belakanginya, Pertama, perubahan UUD 1945 membawa konsekunsi kewenangan MPR yang tidak lagi dapat membuat ketentuan yang mengatur, kecuali yang bersifat kedalam organ MPR sendiri. Kedua, MPR merupakan lembaga yang dapat dikatakan exist ketika menjalankan fungsi dan kewenangan yang diberikan oleh UUD. Dan kewenangan untuk membentuk UU, tidak lagi tertuang dalam UUD pasca amandemen.

Ada 3 (tiga) pertanyaan penting terkait dimasukkannya kembali TAP MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan berdasarkan ketentuan Pasal 7 Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Pertama, sesungguhnya apa roh atau “asbabun nuzul” dimasukkannya kembali TAP MPR dalam hierarki perundang-undangan? Kedua, TAP MPR yang manakah yang dimaksud dalam ketentuan Pasal 7 Undang-udang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan? Ketiga, bagaimana konsekuensi pengujian materi atau norma dalam TAP MPR yang bertentangan dengan peraturan perundanga-undangan lainnya dan sebaliknya?

Mengapa TAP MPR kembali dimasukkan kedalam hierarki perundang-undangan yang tertuang dalam Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan? Haru dipahami bahwa TAP MPR masih diakui sebagai sumber hukum dalam sistem perundang-undangan Indonesia. Hal ini diperkuat oleh Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pada bagian Aturan Tambahan Pasal I yang menyatakan bahwa, “Majelis Permusyawaratan Rakyat ditugasi untuk melakukan peninjauan terhadap materi dan status hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat untuk diambil putusan pada sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat tahun 2003”.

TAP MPR yang dimaksud dalam ketentuan Pasal 7 ayat (1) huruf b Undang-udang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, bisa djabarkan melalui penjelasan pasal tersebut yang mengatakan bahwa, “Yang dimaksud dengan “Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat” adalah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat yang masih berlaku sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 dan Pasal 4 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor: I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002, tanggal 7 Agustus 2003”. Dalam TAP MPR Nomor I/MPR/2003, telah diputuskan yang mana saja TAP MPR(S) dari total 139 ketetapan sejak tahun 1966 hingga 2002, yang masih berlaku dan tidak berlaku lagi.

Pasal 5 ayat 1 menunjukkan adanya kekuasaan bersama, “shared power” antara presiden dan DPR dalam membentuk undang-undang. Dengan demikian persetujuan DPR bukanlah menunjukkan bahwa presiden mempunyai kekuasaan lebih besar dari DPR dalam membentuk Undang-undang. DPR mempunyai hak inisiatif untuk mengajukan rancangan Undang-undang. DPR juga memberikan persetujuan dalam hal presiden membuat perjanjian dengan Negara lain (dalam bidang-bidang tertentu). Tugas umum lain DPR juga mengawasi jalannya pemerintahan.

Untuk menjalankan tugas dan kewajibannya, DPR dilengkapi dengan berbagai hak yaitu hak meminta keterangan kepada presiden, hak mengadakan penyelidikan, hak mengadakan perubahan atas RUU, hak mengajukan pernyataan pendapat, hak mengajukan/mengajurkan seseorang jika ditentukan oleh suatu peraturan perundang-undangan, hak budget dan hak mengajukan rancangan Undang-undang. Sedangkan hak-hak anggota adalah hak mengajukan pertanyaan, hak protocol dan hak keuangan/administratif.

Ketentuan dalam pasal 20 ayat 2 UUD 1945 Perubahan tersebut mempunyai makna, agar di dalam membentuk undang-undang Dewan Perwakilan Rakyat harus melaksanakannya dengan persetujuan, atau dengan berbarengan, serentak, bersama-sama, oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden. Oleh karena itu, terlihat bahwa sesudah perubahan UUD 1945 kewwenangan Presiden dalam pembentukan Undang-undang tidak jauh berbeda dengan sebelum Perubahan UUD 1945.

Di dalam pasal 4 ayat 1 UUD 1945 (sebelum dan sesudah Perubahan UUD 1945) di rumuskan bahwa: “Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan Menurut Undang-undang Dasar” . pasal tersebut merupakan salah satu pasal yang tidak dilakukan perubahan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat. Dengan demikian, rumusan dari pasal 4 ayat UUD 1945 tersebut mempunyai makna yang sama dengan semula (sebelum Perubahan UUD 1945), sehingga Presiden adalah kepala Pemerintahan di Negara Republik Indonesia.

Apabila dilihat dari teori van Vollenhoven, pengertian pemerintahan (regering)bisa berartikan sebagai lembaga (overheid) dapat pula berarti sebagai suatu fungsi. Pemerintahan dalam arti luas terdiri atas empat fungsi yaitu, ketataprajaan (bestuur) pengaturan (regeling) keamanan/kepolisian (politie), dan peradilan (rechtspark) di mana fungsi yang terakhir ini kemudian dipisahkan karena adanya wawasan Negara berdasar atas hukum (rechstaat)

Pemerintah dalam arti lembaga yang menyelenggarakan pemerintahan sesuai dengan Undang-undang dasar 1945 (sebelum dan sesudah) Perubahan UUD 1945 adalah Presiden. Pengertian ini diperjelas oleh rumusan pasal 4 ayat 1 UUD 1945 menegaskan lebih lanjut, “Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemmerintahan menurut Undang-undang dasar”, dengan demikian jelaslah bahwa sesudah perubahan UUD 1945, Presiden Republik Indonesia adalah tetap sebagai Penyelenggara Tertinggi Pemerintahan Negara, yang menjalankan seluruh Tugas dan fungsi pemerintahan dalam arti luas yang menyangkut ketataprajaan, keamanan/ kepolisian, dan pengaturan.

Selain itu, karena sesudah Perubahan UUD 1945 Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat sesuai pasal 6A UUD 1945 perubahan, sehingga kedudukan Presiden Republik Indonesia sesudah Perubahan UUD 1945 sebenarnya lebih kuat daripada sebelum perubahan UUD 1945. Saat ini, sesudah perubahan UUD 1945 Presiden Republik Indonesia Langsung mendapatkan mandat dari rakyat, sedangkan sebelum Perubahan UUD 1945 Presiden mendapatkan mandat dari rakyat melalui Majelis permusyawaratan rakyat.

Sebagai Penyelenggaran pemerintahan, Presiden dapat membentuk peraturan perundang-undangan yang diperlukan, oleh Karena Presiden juga merupakan pemegang kekuasaan pengaturan di Indonesia. Fungsi pengaturan ini terlihat dalam pembentukan Undang-undang bersama DPR sesuai pasal 20 ayat 2, ayat 3, dan ayat 4 UUD 1945 Perubahan, pembentukan Peraturan pemerintahan berdasarkan pasal 5 ayat 2 UUD 1945 (sebelum dan sesudah Perubahan), pembentukan peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (PERPU) berdasarkan pasal 22 ayat 1UUD 1945 (sebelum dan sesudah perubahan), yang merupakan peraturan perundang-undangan yang disebut secara langsung oleh UUD 1945, dan juga pembentukan Keputusan Presiden yang merupakan peraturan perundang-undangan yang berasal dari ketentuan pasal 4 ayat 1 UUD 1945 (sebelum dan sesudah perubahan).

Dalam hal kepentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang (UUD pasal 2 ayat 1) sebagai pengganti undang-undang, perpu sederajat dengan undang-undang (Tap No.XX/MPRS/1966). Dalam praktek “hal ihwal kegentingan yang memaksa” tidak hanya karena menghadapi suatu “krisis”. Termasuk juga “kebutuhan yang mendesak”. Misalnya Perpu No.1 tahun 1992 tentang penangguhan mulai berlakunya UU No.14 tahun 1992 tentang lalu lintas dan Angkutan jalan. Suatu persoalan yang pelu di perhatikan adalah lapangan yang dapat diatur oleh Perpu apakah semua lapangan kehidupan bernegara dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa dapat diatur oleh (dengan) perpu. Dimasa UUDS 1950, Perpu nama Undang-undang Darurat yang diatur dalam pasal 96 ayat 1 yang berbunyi, “pemerintah berhak atas kuasa dan tanggung jawab sendiri menetapkan undang-undang daurat untuk mengatur hal-hal penyelenggaraan pemerintahan yang karena keadaan-keadaan mendesak perlu diatur dengan segera”

Dalam ketentuan diatas terdapat anak kalimat “untuk mengatur hal-hal penyelenggaraan pemerintahan”. Tidak jelas arti “penyelenggaraan pemerintahan”. Seandainya diartikan sempit, maka UU Darurat (barangkali begitu pula sebaiknya perpu) hanya berkenaan dengan bidang-bidang yang bersangkutan dengan tugas dan kekuasaan eksekutif. Kalau pendirian ini dianut, perpu tidak boleh mengatur misalnya, mengenai DPR, MPR Kekuasaan Kehakiman. Selain syarat “kegentingan yang memaksa”. Perpunya dibatasi dengan cara “harus diajukan dengan DPR untuk memperoleh persetujuan dalam masa sidang berikutnya”. Apabila DPR tidak menyetujui, Perpu harus dicabut.

Selain peraturan perundang-undangan di atas, Pasal 7 ayat (1) Undang – Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (“UU No. 12 Tahun 2011”), juga menambahkan 2 peraturan perundang-undangan atas dasar kewenangan atribusian, yaitu:
1. Ketetapan MPR;
2. Peraturan Presiden.

Sebagai catatan, Ketetapan MPR yang dimaksud dalam ketentuan di atas bukanlah Ketetapan MPR baru, melainkan Ketetapan-Ketetapan MPR yang masih berlaku sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 dan Pasal 4 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor: I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002, tanggal 7 Agustus 2003 (vide Penjelasan Pasal 7 ayat (1) huruf b UU No. 12 Tahun 2011). Dengan demikian, MPR tidak lagi berwenang membentuk Ketetapan MPR sebagai peraturan perundang-undangan.

Selanjutnya Pasal 8 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 mengatur lembaga-lembaga (bukan hanya lembaga negara), yang berwenang membentuk peraturan perundang-undangan lainnya, sebagai berikut:

“Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.”

Pasal 8 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011 selanjutnya mengatur bahwa: “Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.”

Peraturan yang dibentuk oleh lembaga-lembaga sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 dengan syarat “sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi” dapat dikatakan sebagai peraturan perundang-undangan delegasian (atas dasar delegasi). Yang menjadi pertanyaan adalah apakah peraturan yang dibentuk lembaga-lembaga tersebut dengan syarat “dibentuk berdasarkan kewenangan” dapat dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan?

Politik hukum yang terdapat dalam Pasal 8 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011, khususnya mengenai peraturan perundang-undangan yang dibentuk “atas dasar kewenangan” mengacaukan konstruksi teoritik tentang kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan. Semestinya, tidak semua lembaga negara memiliki kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan dan tidak semua peraturan yang dibentuk lembaga yang disebutkan dalam Pasal 8 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011 dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan.

Namun demikian, berdasarkan Pasal 8 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011, semua peraturan yang dibentuk lembaga negara atau bahkan lembaga/pejabat pemerintahan (seperti Menteri) yang diatur dalam Pasal 8 ayat (1) undang-undang tersebut, dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan, walaupun hanya didasarkan atas kewenangan, yang belum tentu merupakan kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan (atribusi atau delegasi pembentukan peraturan perundang-undangan).