Izin Pemeriksaan Bagi Legislator

Mantan Ketua Mahkamah Konstitusi (MK) Jimly Asshiddiqie mengkritik putusan MK pada uji materi UU 17/2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (UU MD3) mengenai pemeriksaan anggota dewan harus dengan izin tertulis Presiden. Menurut Jimly, putusan tersebut akan memperpanjang birokrasi dan menjadi hambatan prosedural di kemudian hari. “Keputusan ini akan menambah birokrasi. Saya kira upaya kami membangun integritas bernegara, integritas demokrasi, terutama pejabat negara akan mengalami sedikit hambatan,” kata Jimly di gedung Dewan Pers, Jakarta, Rabu (23/9/2015). (Sudilah untuk memeriksa di sini http://www.republika.co.id/berita/nasional/politik/15/09/23/nv4xar335-jimly-kecewa-anggota-dpr-diperiksa-usai-izin-presiden)

Sementara itu, Sekretaris Kabinet, Pramono Anung memastikan Presiden Jokowi (Joko Widodo), tidak akan menggunakan kewenangannya memberi izin pemeriksaan kepada Anggota DPR, agar tidak menghalangi proses hukum yang dilakukan. Artinya, kata Pramono, Presiden Joko Widodo menjamin pemberian izin itu tidak akan digunakan untuk menghalangi proses penegakan hukum.

Sebelumnya diketahui, pasca putusan Mahkamah Konstitusi (MK) terkait Pasal 245 Undang-Undang tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD, menyebutkan, bila penegak hukum ingin memanggil Anggota DPR yang diduga melakukan tindak pidana untuk dimintai keterangan, maka harus mendapat izin dari Presiden yang dapat dikeluarkan paling lama 30 hari. Putusan ini mengubah pejabat pemberi izin sebelumnya, yakni Mahkamah Kehormatan Dewan atau MKD.

Praktik-Sejarah

Definisi ‘ijin pemeriksaan pejabat negara’ tidak diatur dalam berbagai peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang ‘prosedur ijin’ sebelum melakukan pemeriksaan terhadap pejabat negara. Namun bila ditinjau dari segi bahasa pengertian ijin pemeriksaan adalah persetujuan dari pejabat yang berwenang, untuk memeriksa pejabat negara guna mengetahui terjadinya suatu tindak pidana dan mengetahui siapa yang bersalah yang harus memikul tanggung jawab pidana.

Latar belakang diberlakukannya ‘prosdeur ijin’ sebelum memeriksa pejabat negara ialah dalam rangka melindungi harkat, martabat dan wibawa pejabat negara dan lembaga negara agar diperlakukan secara hati-hati, cermat, tidak sembrono dan tidak sewenang-wenang. Pejabat Negara dan Lembaga Negara merupakan personifikasi dari sebuah Negara. Ketentuan tentang ‘prosedur ijin’ ini, menggantikan forum privilegiatum yang diatur dalam Pasal 106 UUDS (Pasal 148 Konstitusi RIS), karena sejak 1 Juli 1959 konstitusi Indonesia tidak lagi berdasarkan UUDS tetapi kembali ke UUD 45 dan dalam UUD 45 tidak ada ketentuan mengenai forum privilegiatum (Penjelasan Umum Undang-undang Nomor 13 Tahun 1970 tentang Tata Cara Tindakan Kepolisian terhadap Anggota/Pimpinan MPRS dan DPR-GR).

Tidak semua pejabat negara memerlukan ‘ijin’ sebelum diperiksa terkait dengan perkara pidana, sebab berdasarkan hasil penelitian pustaka ternyata tidak ada satu-pun ketentuan yang mengharuskan adanya ijin sebelum ‘memeriksa’ Presiden, Wakil Presiden, Para Menteri dan Pejabat setingkat Menteri. Hal ini sungguh tidak logis, sebab untuk pejabat setingkat atau beberapa tingkat di bawah Presiden diberlakukan prosedur ijin, tetapi untuk Presiden tidak ada ketentuannya. Padahal personifikasi utama dari sebuah negara adalah kepala negara, yaitu Presiden.

Tidak ada jaminan seorang Presiden pasti tidak akan melakukan tindak pidana. Namun bila ‘prosedur ijin’ juga diberlakukan untuk Presiden, persoalannya ialah kepada siapa permohonan ijin itu harus diajukan. Bila diajukan ke Ketua MPR, Ketua MPR sendiri permohonan ijinnya harus diajukan ke Presiden. Inilah salah satu kelemahan ‘perlakuan khusus’ terhadap pejabat negara dalam bentuk ‘ijin pemeriksaan’.

Berdasarkan data hingga tahun 2009, ijin pemeriksaan terhadap pejabat negara yang diatur dalam peraturan perundang-undangan sektoral, mengandung substansi yang berbeda-beda antara ketentuan yang satu dengan ketentuan yang lainnya. Perbedaan tersebut ialah:

  • Mengenai rumusan untuk apa ijin itu diperlukan antara peraturan satu dengan yang lainnya berbeda-beda, yaitu: pemanggilan, pemeriksaan, penggeleda-han, penangkapan dan penahanan (UU No. 16 Tahun 2004); pemanggi-lan, permintaan keterangan dan penyidikan ((UU No. 22 Tahun 2003 dan UU No. 23 Tahun 1999 jo. UU No. 3 Tahun 2004); tindakan kepolisian (UU No. 15 Tahun 2006); penangkapan dan penahanan (UU No. 2 Tahun 1986 jo. UU No. 8 Tahun 2004; UU No. 5 Tahun 1986 jo. UU No. 9 Tahun 2004; Pasal 25 UU No. 7 Tahun 1989; dan UU No. 14 Tahun 1985 jo. UU No. 5 Tahun 2004); dan penyelidikan dan penyidikan (UU No. 32 Tahun 2004).
  • Ada ketentuan yang mencantumkan pengecualian, yaitu dalam hal: tindak pidana korupsi atau tindak pidana terorisme atau tindak pidana lain dalam keadaan tertangkap tangan (UU No. 22Tahun 2003), ada yang pengecualiannya dalam hal:  tertangkap tangan, atau tindak pidana yang disangkakan diancam pidana mati; atau tindak pidana terhadap keamanan negara (UU No. 32 Tahun 2004; UU No. 2 Tahun 1986 jo. UU No. 8 Tahun 2004; UU No. 5 Tahun 1986 jo. UU No. 9 Tahun 2004; Pasal 25 UU No. 7 Tahun 1989; dan UU No. 14 Tahun 1985 jo. UU No. 5 Tahun 2004); ada yang pengecualiannya dalam hal: tertangkap tangan atau tindak pidana yang disangkakan diancam dengan pidana mati (UU No. 15 Tahun 2006); dan ada yang tidak ada pengecualiannya (UU No. 16 Tahun 2004 dan UU No. 23 Tahun 1999 jo. UU No. 3 Tahun 2004).
  • Waktu pelaporan terhadap tindakan yang tidak memerlukan ijin karena pengecualian, juga terdapat perbedaan. Ada yang dalam waktu 2 X 24 jam (UU No. 22 Tahun 2003; UU No. 32 Tahun 2004; dan UU No. 14 Tahun 1985 jo. UU No. 5 Tahun 2004); ada yang dalam waktu 1 X 24 jam (UU No. 15 Tahun 2006); dan ada yang tidak mengharuskan adanya pelaporan (UU No. 2 Tahun 1986 jo. UU No. 8 Tahun 2004; UU No. 5 Tahun 1986 jo. UU No. 9 Tahun 2004; dan UU No. 7 Tahun 1989).
  • Selain harus ada persetujuan tertulis dari pejabat yang berwenang, ada yang mensyaratkan harus ada perintah dari Jaksa Agung (UU No. 2 Tahun 1986 jo. UU No. 8 Tahun 2004; UU No. 5 Tahun 1986 jo. UU No. 9 Tahun 2004; Pasal 25 UU No. 7 Tahun 1989; UU No. 14 Tahun 1985 jo. UU No. 5 Tahun 2004; dan UU No. 15 Tahun 2006); dan ada yang tidak mensyaratkan adanya perintah dari Jaksa Agung (UU No. 16 Tahun 2004; UU No. 23 Tahun 1999 jo. UU No. 3 Tahun 2004; UU No. 32 Tahun 2004; dan UU No. 22 Tahun 2003).
  • Ada yang menentukan bila dalam waktu 60 (enam puluh) hari sejak permoho-nan diterima tidak ada jawaban, maka penyidikan dapat dilanjutkan (UU No. 32 Tahun 2004) tetapi bila penyidikan itu diikuti dengan penahanan maka tetap harus menunggu keluarnya ijin, sedangkan yang lainnya tidak ada batas waktunya (UU No. 2 Tahun 1986 jo. UU No. 8 Tahun 2004; UU No. 5 Tahun 1986 jo. UU No. 9 Tahun 2004; Pasal 25 UU No. 7 Tahun 1989; UU No. 14 Tahun 1985 jo. UU No. 5 Tahun 2004; UU No. 15 Tahun 2006; UU No. 16 Tahun 2004; UU No. 23 Tahun 1999 jo. UU No. 3 Tahun 2004; dan UU No. 22 Tahun 2003).
  • Ada ketentuan yang mengharuskan ijin diperlukan bila tindak pidana yang disangkakan itu berkaitan dengan pelaksanaan tugas dan wewenang jabatan (UU No. 16 Tahun 2004), sedangkan undang-undang lainnya tidak mengharuskan bahwa tindak pidana yang dilakukan itu berkaitan dengan pelaksanaan tugas dan wewenang jabatan, melainkan tindak pidana pada umumnya (UU No. 2 Tahun 1986 jo. UU No. 8 Tahun 2004; UU No. 5 Tahun 1986 jo. UU No. 9 Tahun 2004; Pasal 25 UU No. 7 Tahun 1989; UU No. 14 Tahun 1985 jo. UU No. 5 Tahun 2004; UU No. 15 Tahun 2006; UU No. 23 Tahun 1999 jo. UU No. 3 Tahun 2004; UU No. 32 Tahun 2004; dan UU No. 22 Tahun 2003).
  • Untuk anggota DPRD Propinsi dan DPRD Kabupaten/Kota, pengecualian yang diatur dalam Pasal 106 UU No. 22 Tahun 2003 berbeda dengan pengecualian yang diatur dalam Pasal 53 UU No. 32 Tahun 2004. Pengecualian dalam Pasal 53 UU No. 32 Tahun 2004 ialah dalam hal: tertangkap tangan, atau tindak pidana yang disangkakan diancam pidana mati; atau tindak pidana terhadap keamanan negara; sedangkan pengecualian dalam Pasal 106 UU No. 22 Tahun 2003 ialah dalam hal: tindak pidana korupsi atau tindak pidana terorisme atau tindak pidana lain dalam keadaan tertangkap tangan. Ini berarti terhadap anggota MPR, DPR dan DPD bila melakukan tindak pidana korupsi tidak perlu ada ijin, tetapi bila yang melakukan itu anggota DPRD Propinsi atau Kabupaten/kota harus ada ijin (lex posterior derogat legi priori atau ketentuan yang baru menyingkirkan yang lama), hal ini sungguh tidak logis.

Perkembangan-MK

Pada 26 September 2012, Mahkamah Konstitusi (MK) mengabulkan sebagian permohonan uji materi Pasal 36 ayat (1), ayat (2), ayat (3), ayat (4) dan ayat (5) Undang-undang (UU) Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Atas UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Pemda). Pasal itu memuat ketentuan pemeriksaan dan penyidikan terhadap pejabat negara yang melakukan tindak kejahatan harus menggunakan izin tertulis dari Presiden. Ini tertuang dalam Putusan MK Nomor 73/PUU-IX/2012.

Kejaksaan Agung sempat mengeluhkan lambannya izin pemeriksaan kepala daerah dari Kepresidenan, sebagaimana diatur dalam UU Nomor 32/2004 (pemda). Padahal izin tersebut jadi tidak relevan setelah kepala daerah dipilih, tanpa restu Menteri Dalam Negeri atau Presiden seperti di zaman Orde Baru.

Oleh karena itu, proses penyelidikan dan penyidikan terhadap kepala daerah yang melakukan tindak pidana kejahatan dapat dijalankan tanpa harus mendapat izin secara tertulis dari presiden. Sedangkan untuk Pasal 36 ayat (3), MK menyatakan konstitusional bersyarat. Artinya, jika penyidikan berlanjut pada penahanan harus mendapatkan izin tertulis dari presiden.

Pasal 36 ayat (3) tidak memiliki kekuatan hukum mengikat sepanjang tidak dimaknai ‘tindakan penyidikan yang dilanjutkan dengan penahanan terhadap kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah memerlukan persetujuan tertulis dari Presiden dan apabila persetujuan tertulis dimaksud tidak diberikan oleh Presiden dalam waktu paling lambat 30 (tiga puluh) hari terhitung sejak diterimanya surat permohonan maka proses penyidikan yang dilanjutkan dengan penahanan dapat langsung dilakukan.

Tetapi, MK menyatakan izin itu tidak berlaku jika terdapat beberapa pengecualian, seperti kepala daerah yang tertangkap tangan melakukan tindak pidana kejahatan atau disangka melakukan kejahatan yang diancam hukuman mati dan kejahatan yang mengancam keamanan negara. Hal itu merupakan putusan terkait Pasal 36 ayat (4).

Bagaimana dengan pemeriksaan legislator? Dalam putusan tersebut, khususnya pada halaman 75 poin 3.26, MK memerintahkan supaya pembentuk Undang-Undang menerapkan putusan tersebut, yaitu pemeriksaan anggota DPRD tidak memerlukan izin Presiden. Selengkapnya pertimbangan MK tersebut berbunyi, “Menimbang, bahwa terdapat pasal-pasal dan Undang-Undang yang terkait dengan persetujuan tertulis atas penyelidikan, penyidikan, dan penahanan terhadap anggota DPRD Provinsi yang memerlukan persetujuan Menteri Dalam Negeri atas nama Presiden dan anggota DPRD Kabupaten/Kota yang memerlukan persetujuan Gubernur atas nama Menteri Dalam Negeri sebagaimana diatur dalam Pasal 53 a quo dan Pasal 340 Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD, maka menurut Mahkamah, pembentuk Undang-Undang perlu melakukan penyesuaian-penyesuaian.”

Jadi, pada tahun 2012 menyatakan pemeriksaan kepala daerah tidak perlu izin presiden. Namun pada 2015 MK malah memerintahkan penyidik meminta izin presiden saat memeriksa anggota DPR. Apa bedanya kepala daerah dan anggota DPR?

Kemudian, hampir setahun kemudian, pada 22 September 2015 lalu, MK memutuskan penegak hukum jika ingin memeriksa anggota DPR harus mendapat izin presiden. Dengan begitu, tak berlaku lagi aturan yang menyebut pemberian izin dapat memeriksa berasal dari Mahkamah Kehormatan Dewan (MKD). Putusan ini bertentangan dengan yang dimohonkan para pemohon, yang menginginkan aturan dalam pemeriksaan anggota DPR tidak perlu mendapatkan izin MKD. Namun, MK memutuskan lebih dari itu, yakni izin harus diterbitkan presiden.

Menurut MK, ini bukan sesuatu yang baru. Pasalnya, pemberian persetujuan dari presiden ke pejabat negara yang sedang mengalami proses hukum sebenarnya telah diatur dalam sejumlah UU, antara lain UU MK, UU BPK, dan UU MA. Karena itu,  MK menilai, pemberian izin pemanggilan anggota Dewan dari MKD tidak tepat. MK menekankan, MKD adalah bagian dari alat kelengkapan Dewan dan tidak berhubungan langsung dengan sistem peradilan pidana. Mahkamah juga berpendapat, pemberian izin dari MKD akan sarat kepentingan. Sebab, k anggota MKD merupakan bagian dari anggota Dewan itu sendiri. Selain itu, putusan ini sebagai bentuk fungsi dan upaya membenarkan mekanisme check and balances antara legislatif dan eksekutif.

Bagaimanapun, menurut MK, anggota DPR dipilih melalui pemilihan umum, berdasarkan Pasal 20 ayat 1 UUD 1945 memiliki kekuasaan untuk membentuk UU dalam pelaksanaan kekuasaanya anggota DPR memiliki hak interpelasi, hak angket, menyatakan pendapat, hak mengajukan pertanyaan, hak menyampaikan usul dan hak imunitas sebagaimana diatur dalam pasal 20 ayat 1  UUD 1945. Hal tersebut harus diimbangi dengan perlindungan hukum yang memadai dan proporsional sehingga anggota DPR tidak dengan mudah dikriminalisasi pada saat dan atau dalam rangka menjalankan fungsi hak konstitusionalnya, sepanjang dilakukan dengan itikad baik menurut tanggung jawab.

Menurut Mahkamah adanya persetujuan tertulis dari MKD kepada anggota DPR yang sedang dilakukan penyidikan menurut Mahkamah tidak tepat, karena MKD meskipun disebut mahkamah hukumnya adalah alat kelengkapan DPR dan merupakan lembaga etik yang tidak memiliki hubungan langsung dalam sistem peradilan pidana. Sehingga proses persetujuan tertulis untuk anggota DPR kepadanya, maka persetujuan tersebut harus dikeluarkan oleh presiden dalam kedudukannya sebagai kepala negara dan bukan oleh MKD.

Lebih lanjut MK mengatakan satu bentuk perlindungan hukum yang memadai dan bersifat khusus untuk nggota DPR, adalah dengan adanya persetujuan tertulis dari Presiden dalam hal dipanggil dan dimintai keterangan karena diduga melakukan tindak pidana. Dan upaya untuk menegakkan mekanisme antara pemegang kekuasaan legislatif dan eksekutif, sehingga mahkamah berpendapat bahwa izin tertulis a quo berasal dari Presiden dan bukan berasal dari MKD. Menurut mahkamah izin tertulis dari Presiden juga harus berlaku untuk anggota MPR dan DPD sedangkan untuk anggota DPRD di provinsi kabupaten/kota pemanggilan dan permintaan keterangan untuk penyidikan harus mendapat persetujuan tertulis dari Mendagri

Dengan putusan ini, anggota Dewan yang dipanggil atau dimintai keterangan bisa tetap dapat melaksanakan fungsi dan kewenangannya sebagai anggota DPR. Mahkamah juga berpendapat persetujuan dari presiden harus diterbitkan dalam waktu singkat.

Tidak hanya anggota DPR, MK dalam putusannya juga memberlakukan hal tersebut terhadap anggota MPR dan DPD. Sementara itu, pemanggilan anggota DPRD provinsi yang diduga berkaitan dengan proses hukum harus mendapat persetujuan dari mendagri. Adapun anggota DPRD kabupaten harus mendapat izin gubernur.

Dengan begitu,  frasa persetujuan tertulis pada Pasal 245 ayat [1] Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MD3 bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum sepanjang tidak dimaknai persetujuan presiden. Pasal 245 ayat [1], selengkapnya menjadi pemanggilan dan permintaan keterangan tertulis untuk penyidikan terhadap anggota DPR yang melakukan tindak pidana harus mendapat persetujuan tertulis dari presiden.

Oleh sebab itu, MK akhirnya bahwa memutuskan frasa persetujuan tertulis pada Pasal 224 ayat [5] Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MD3 bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum sepanjang tidak dimaknai “persetujuan presiden”. Sebelumnya, Pasal 224 ayat [5] berbunyi, pemanggilan dan permintaan keterangan kepada anggota DPR yang diduga melakukan tindak pidana sehubungan pelaksanaan tugas sebagaimana dimaksud pada ayat [1], [2], [3], dan [4] harus mendapatkan persetujuan tertulis dari MKD.

Pimpinan sementara Komisi Pemberantasan Korupsi, Indriyanto Seno Adji, mengatakan bahwa putusan Mahkamah Konstitusi soal izin memeriksa anggota legislatif tidak berlaku pada KPK. Menurut Indriyanto, putusan MK tersebut hanya terikat pada tindak pidana umum. Indriyanto menyatakan bahwa Undang-Undang KPK bersifat lex specialis sehingga korupsi termasuk tindak pidana khusus di luar putusan MK itu. Meski demikian, kata Indriyanto, KPK menghormati putusan MK soal hal ini. Indriyanto tidak khawatir jika nantinya delik korupsi masuk ke dalam Kitab Undang-Undang Hukum Pidana sehingga putusan MK akan berlaku pula dalam penanganan korupsi oleh KPK. Menurut dia, masuk atau tidaknya delik korupsi ke dalam KUHP, KPK masih berwenang melakukan penindakan terhadap kasus korupsi (Sudilah membaca berita menyangkut hal ini di sini http://nasional.kompas.com/read/2015/09/23/09283621/Putusan.MK.soal.Izin.Presiden.untuk.Periksa.Anggota.DPR.Tak.Berlaku.pada.KPK)

Memang dengan putusan MK tersebut, kewenangan KPK untuk KPK bertugas mewaspadai tiga puluh jenis tipikor menurut UU Tipikor 1999/2001, yang meliputi tujuh kategori (kerugian keuangan negara, suap-menyuap, penggelapan dalam jabatan, pemerasan, perbuatan curang, benturan kepentingan dalam pengadaan, gratifikasi).

Sebenarnya, Forum privilegiatum seperti yang diatur dalam Pasal 106 UUDS dan Pasal 148 Konstitusi RIS lebih efektif dan tidak bertentangan dengan prinsip-prinsip negara hukum dan asas-asas peradilan pidana. Hal ini dapat dilihat dari praktek pada masa berlakunya ketentuan tersebut. Pada saat itu banyak pejabat negara termasuk menteri seperti: Menteri Kehakiman Djodi Gondokusumo dan Menteri Luar Negeri Ruslan Abdul Gani yang diusut oleh Kejaksaan Agung pada saat mereka masih menjabat. Pengusutan itu dapat berjalan lancar tanpa mampu diintervensi oleh siapapun termasuk penguasa saat itu, hingga akhirnya keduanya divonis bersalah oleh pengadilan (Aswi Warman Adam, Koran Tempo: 2/6/2004 dan Iip D. Yahya, 2004: 44-54 dan 197-198).