Hubungan Negara dan Masyarakat Sipil (Kasus UU Ormas 2013)

Sebuah kenyataan bahwa hubungan antara negara dengan masyarakat sipil di Indonesia mengalami dinamika pasang surut. Hubungan tersebut mengalami masa sulit pada akhir periode orde lama hingga selama orde baru yang panjang. Strategi pemantapan kekuasaan politik rezim pada masa awal orde baru (1980an) adalah dengan cara mengendalikan kelompok-kelompok kekuatan politik seperti birokrasi, partai politik, termasuk masyarakat sipil. Indikasinya sudah terlihat ketika muncul peraturan pemerintah dan perundang- undangan yang mengatur kehidupan politik pada 1970 hingga 1985.
Diawali dengan Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 1969 yang melarang pegawai negeri sipil menjadi anggota partai politik. Kebijakan ini dikenal dengan istilah monoloyalitas pegawai negeri sipil yaitu kesetiaan tunggal PNS ‘hanya’ pada negara (baca: Pemerintah). Pegawai negeri dilarang menjadi anggota partai politik tetapi diperbolehkan menyalurkan aspirasi politiknya pada Golongan Karya (Golkar) karena dianggap bukan partai politik. Golkar adalah organisasi sosial politik (orsospol) yang secara formal diatur dalam UU tentang Partai Politik dan Golongan Karya (UU Nomor 3 Tahun 1985). Menurut Undang-Undang tersebut, Golkar adalah peserta Pemilu.
Pengendalian selanjutnya dilakukan terhadap partai politik melalui kebijakan penyederhanaan partai politik dengan cara menggabungkan partai-partai politik yang memiliki kecenderungan ideologi sama (tahun 1973). Maka pada Pemilu 1977, kita menyaksikan lahirnya dua partai politik baru hasil penggabungan yaitu Partai Persatuan Pembangunan (PPP) hasil fusi partai-partai berasaskan Islam; dan Partai Demokrasi Indonesia (PDI) sebagai hasil fusi partai-partai berasaskan nasionalisme dan Katolik.

Kebijakan ini diikuti dengan larangan pembentukan partai politik baru selain dua partai hasil fusi tersebut. Maka selama Pemilu-pemilu orde baru, peserta Pemilu hanyalah tiga kontestan (PPP, Golkar, PDI). Kebijakan pengendalian terhadap partai politik selama tiga puluh tahun berhasil mengokohkan kekuasaan politik rezim orde baru tanpa persaingan.

Komponen terakhir yang masuk dalam strategi pengendalian adalah masyarakat sipil melalui pengaturan tentang organisasi masyarakat sipil. Rezim orde baru sempat direpotkan dengan aktivitas kelompok/organisasi masyakarat yang sangat kritis menentang kebijakan Pemerintah, khususnya gerakan mahasiswa dan aktivis pro demokrasi. Misalnya peristiwa Malari (singkatan dari Malapetaka Limabelas Januari) yang terjadi pada 15 Januari 1974 dimana kelompok mahasiswa berdemonstrasi memprotes kedatangan PM Jepang sebagai reaksi atas sikap anti asing. Gerakan mahasiswa juga memprotes meluasnya praktik korupsi, proses Pemilu, dan strategi pembangunan. Untuk meredam aksi kelompok mahasiswa, Pemerintah mengeluarkan kebijakan normalisasi kehidupan kampus (NKK/BKK 1978) yang bertujuan mengendalikan aktivitas mahasiswa.
Pengendalian terhadap masyarakat sipil juga dilakukan melalui kebijakan massa mengambang (floating mass) dan kooptasi organisasi masyakat melalui UU Nomor 8 Tahun 1985 tentang Organisasi Kemasyarakatan. Kebijakan massa mengambang dimaksudkan untuk menjauhkan aktivitas masyarakat di tingkat paling bawah (kecamatan, desa) dari kegiatan politik. Partai politik (PPP, PDI) dilarang membentuk organisasi sayap hingga tingkat desa. Sementara Golkar masih bisa menjangkau warga desa melalui Ormas bentukan negara.

Ruang politik dikuasai oleh mobilisasi bukan partisipasi. Rezim orde baru secara ketat mengawasi kegiatan aktivis/organisasi kemasyarakatan sehingga pada akhirnya mengalami ledakan politik pada akhir periode orde baru (pasca Pemilu 1997).
Hubungan negara dan masyarakat sipil mengalami masa euforia tatkala gerakan masyarakat sipil berhasil menumbangkan rezim orde baru. Masa euforia ini ditandai dengan kebebasan sipil dan politik yang dijamin oleh serangkaian peraturan perundangan. Peluang melakukan koreksi terhadap penafsiran dan penyimpangan implementasi UUD merupakan kesempatan politik bagi kelompok masyarakat sipil untuk mendesakkan agenda refOrmasi ketatanegaraan. Misalnya advokasi pemilihan presiden oleh rakyat, pembatasan masa jabatan presiden hanya dua periode, penghapusan dwi fungsi ABRI (TNI/Polri), meniadakan pengangkatan dalam pengisian anggota lembaga legislatif, ditambahnya pasal-pasal tentang hak asasi termasuk kebebasan berserikat, Pemilu, dan sebagainya.

Peran kelompok masyarakat sipil tak bisa diabaikan dalam proses perubahan politik ke arah yang lebih demokratis. Harus dikatakan bahwa yang lebih menikmati perubahan politik itu adalah partai politik. Partai politik beralih posisi, dari pinggiran kekuasaan ke pusat kekuasaan, dan menentukan seleksi kepemimpinan di berbagai tingkatan (nasional – lokal).
Lalu bagaimana dengan kekuatan kelompok masyarakat sipil? Pelaksanaan kebebasan berserikat dan mengeluarkan pendapat membawa capaian Indonesia masuk sebagai salah satu negara bebas menurut Freedom House (lembaga internasional yang melakukan riset dan pemeringkatan kondisi kebebasan sipil dan politik). Secara konsisten sejak 1999, Indonesia dikenal sebagai salah satu negara demokratis dengan jumlah penduduk terbesar di dunia. Namun pasca Pemilu 2009, masa euforia hubungan negara dengan masyarakat sipil sejatinya mengalami ketegangan, hingga berujung pada Iahirnya UU Nomor 17 Tahun 2013 tentang Organisasi Kemasyarakatan.

Setelah Pemilu 2009, organisasi masyarakat sipil berkembang dengan beragam fungsi. Salah satu yang sangat kuat didorong adalah fungsi kontrol terhadap otoritas politik (pemerintah, legislatif, yudikatif, birokrasi, partai politik) yang selama orde baru tidak dapat dilakukan. Seiring munculnya persoalan- persoalan seperti korupsi dan politik uang yang berdampak pada meningkatnya ketidakpercayaan terhadap tata kelola politik.
Di sisi lain, pergerakan di kalangan organisasi/kelompok masyarakat sipil (OMS) juga sangat dinamis. Ditandai dengan keragaman baik dari aspek jumlah, ruang lingkup, wilayah kerja, garis perjuangan, kelompok dampingan, termasuk beragam dalam sikap politik dan posisi terhadap negara (dicerminkan sebagai Legislatif, Eksekutif, Yudikatif). Setidaknya posisi OMS terhadap negara dapat dibagi dalam dua tipe, yaitu konfrontatif dan keterlibatan (engagement). Konfrontatif dalam arti bersikap kritis dan menolak kerjasama dengan pemerintah maupun lembaga legislatif. OMS tipe ini memilih berjejaring dengan komunitas dan mendorong perubahan dari luar arena politik.

Di spektrum yang lain, OMS ada yang bersikap engagement (terlibat) dengan asumsi bahwa kapasitas Pemerintah (negara) masih Iemah sehingga perlu dikuatkan, bentuknya adalah mengadakan kerja sama dengan pemerintah. Tetapi perlu dilihat bahwa OMS yang bersikap engagement pun tidak mengabaikan sikap kritisnya. Secara internasional pun, muncul gagasan kemitraan multi-stakeholder yaitu antara pemerintah, legislatif, partai politik, OMS, dan akademisi/peneliti. Kemitraan multi pemangku kepentingan ini didorong untuk memperkuat akuntabilitas penyelenggara negara sekaligus membuka komunikasi politik yang produktif. Secara global, hal tersebut dikenal dengan istilah democratic governance (tata kelola pemerintahan yang demokratis). Perserikatan Bangsa-Bangsa termasuk yang mempromosikan gagasan tersebut.
Sesungguhnya kecenderungan tersebut layak direspon secara positif oleh pengambil kebijakan. Tidak justru malah bersikap defensif atau curiga. Perluasan partisipasi politik warga negara adalah konsekuensi logis ketika keran kebebasan sipil politik dibuka seluasnya. Misalnya dalam paket Undang- Undang bidang politik – Pemilu dan Pemilukada, partai politik, pemerintahan daerah, desa, mendorong adanya keterlibatan dan partisipasi warga negara.

Partisipasi dalam konteks ini dapat diartikan sebagai upaya warga negara memengaruhi proses kebijakan publik di berbagai tingkatan, baik langsung maupun tidak langsung. Warga negara yang terdidik secara politik menjadi sumber rekrutmen politik, dimana selama orde baru menjadi basis mobilisasi politik rezim. Riuh rendahnya dunia masyarakat sipil mestinya tidak dibaca sebagai ancaman oleh negara karena dalam dunia masyarakat sipil pun terjadi proses seleksi alamiah dalam meraih kepercayaan masyarakat.

Apa implikasi dari cara pandang tersebut? Pembuat kebijakan tidak memahami keragaman dunia masyarakat sipil yang bahkan dapat tumbuh dari lingkungan komunitas yang kecil seperti rukun warga dan desa/kelurahan. Geliat forum- forum warga yang bertujuan merespon kebijakan kepada desa atau lurah misalnya, merupakan fora baru organisasi masyarakat sipil yang perlu diapresiasi sebagai bentuk nyata kebebasan berkumpul dan berpendapat. Pengorganisasian masyarakat hingga tingkat desa dalam upaya menghadirkan kepentingan mereka adalah bukti perluasan partisipasi politik pada era demokratisasi dewasa ini.

Baik berdasarkan Konstitusi kita maupun Kovenan Hak Sipil dan Politik, hak atas kebebasan berserikat tidak termasuk hak-hak yang tidak dapat dikurangi dalam keadaan apa pun (non-derogable rights). Dengan demikian, pembatasan atas hak ini diperbolehkan. Namun demikian pembatasan tersebut tidak boleh membahayakan perlindungan kebebasan berserikat.

Perlu pula kita perhatikan bahwa dalam hukum internasional hak asasi manusia, hak atas kebebasan berserikat masuk dalam zona irisan antara hak sipil dan politik. Walaupun pembatasan atas hak ini diperbolehkan, namun pembatasan tersebut harus tetap melindungi hak ini dari intervensi negara maupun pihak lain oleh karena pentingnya hak ini bagi adanya dan berfungsinya demokrasi. Bahwa kepentingan politik individu akan lebih bisa diperjuangkan melalui sebuah perkumpulan dengan orang lain baik melalui partai politik, kelompok profesional, organisasi maupun perserikatan lainnya dalam rangka memperjuangkan kepentingan mereka. b). pertimbangan moral, c). nilai-nilai agama; d). keamanan umum; e). ketertiban umum.

Kovenan Internasional Hak Sipil dan Politik mengatur pembatasan dengan sedikit berbeda dimana alasan pembatasan hak tercantum dalam masing- masing hak yang dibatasi. Namun demikian, Kovenan Hak Sipil dan Politik memiliki ketentuan umum tidak boleh adanya pengurangan hak, kecuali atas kondisi tertentu, dimana Pasal 5 Kovenan Hak Sipil dan Politik menyatakan:
Tidak ada satu ketentuan pun dalam Kovenan ini yang dapat ditafsirkan sebagai memberikan secara langsung kepada suatu Negara, kelompok atau perseorangan hak untuk melakukan kegiatan atau tindak apa pun yang bertujuan untuk menghancurkan hak atau kebebasan yang diakui dalam Kovenan ini, atau untuk membatasi hak dan kebebasan itu lebih besar daripada yang ditentukan dalam Kovenan ini.
Ketentuan ini dimaksudkan untuk mencegah adanya penyalahgunaan baik oleh negara atau pihak lain, untuk adanya pembatasan atas hak-hak apa pun yang ada dalam Kovenan. Pasal 5 ayat (1) ini juga untuk menguatkan bahwa Kovenan Hak Sipil dan Politik tersebut haruslah didudukkan pada maksudnya. Ketentuan tersebut juga melindungi hak yang diatur dalam Kovenan dari penafsiran yang salah terhadap ketentuan mana pun dari Kovenan yang digunakan untuk membenarkan adanya pengurangan hak yang diakui dalam Kovenan atau pembatasan pada tingkat yang melebihi dari pada yang ditentukan oleh Kovenan.
Sementara itu, pembatasan hak atas kebebasan berserikat diatur dalam Pasal 22 pada ayat (2) yang menyatakan: “Tidak ada satu pun pembatasan dapat dikenakan pada pelaksanaan hak ini, kecuali jika hal tersebut dilakukan berdasarkan hukum (prescribed by law), dan diperlukan dalam masyarakat yang demokratis untuk kepentingan keamanan nasional dan keselamatan publik, ketertiban umum, perlindungan terhadap kesehatan atau moral publik atau perlindungan terhadap hak dan kebebasan orang lain… “. Dengan demikian, terhadap hak untuk kebebasan berserikat, pembatasan dapat dilakukan jika berdasarkan hukum, dan diperlukan dalam masyarakat yang demokratis untuk kepentingan keamanan nasional dan keselamatan publik, ketertiban umum, perlindungan terhadap kesehatan atau moral publik, atau perlindungan terhadap hak dan kebebasan orang lain.

Hal yang sangat penting untuk diingat adalah prinsip umum bahwa tidak ada pembatasan atau dasar untuk menerapkan pembatasan tersebut terhadap hak yang dijamin oleh Kovenan Hak Sipil dan Politik yang diperbolehkan, kecuali seperti apa yang terdapat dalam kovenan itu sendiri.

Di dalam Prinsip Siracusa disebutkan bahwa pembatasan hak tidak boleh membahayakan esensi hak. Semua klausul pembatasan harus ditafsirkan secara tegas dan ditujukan untuk mendukung hak-hak dan bahwa pembatasan harus ditafsirkan secara jelas dalam konteks hak-hak tertentu yang terkait. Prinsip ini menegaskan bahwa pembatasan hak tidak boleh diberlakukan secara sewenang-wenang.

Oleh karena itu, berkaitan dengan hak berserikat, pembatasan dan pengaturan yang dilakukan oleh negara harus tetap menjamin dan tidak membahayakan aspek-aspek penting untuk kebebasan berserikat antara lain: a). jaminan kebebasan tujuan organisasi; b). jaminan kebebasan bentuk organisasi; c). jaminan dari kontrol terhadap kegiatan; d). jaminan dari proses pendaftaran yang sewenang-wenang; e). jaminan dari pembatasan dan pembubaran organisasi yang sewenang-wenang.

Menjadi penting untuk melihat sejauh mana UU Ormas memastikan perlindungan aspek-aspek penting kebebasan berserikat serta melihat apakah pembatasan yang dilakukan tidak membahayakan aspek-aspek penting tersebut.

Seperti kita ketahui, Konstitusi mengatur pembatasan hak asasi manusia dimana Pasal 28J menyatakan: “[d]alam menjalankan hak dan kebebasannya, setiap orang wajib tunduk kepada pembatasan yang ditetapkan dengan undang-undang dengan maksud semata-mata untuk menjamin pengakuan serta penghormatan atas hak dan kebebasan orang lain dan untuk memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbangan moral, nilai-nilai agama, keamanan, dan ketertiban umum dalam suatu masyarakat demokratis”. Dari ketentuan ini, Konstitusi Indonesia mengatur dasar alasan pembatasan hak dimana pemberlakuannya harus “dalam suatu masyarakat demokratis” pun “semata-mata” yang berarti hanya dan hanya dengan dasar alasan: a). penghormatan atas hak dan kebebasan orang lain.
OMS tidak selalu terlembaga, dalam arti memiliki struktur organisasi formal, berjenjang, dan memiliki AD/ART. Pembuat kebijakan tampaknya kurang memahami kemajemukan dan keunikan OMS yang berbasis pada kebutuhan yang disesuaikan dengan konteksnya. Dengan meluasnya partisipasi politik, muncul kebutuhan untuk berkumpul dan mengorganisir kepentingan agar tersampaikan secara Iuas. Misalnya kelompok-kelompok adat merasa perlu mengorganisir diri untuk menyampaikan aspirasinya namun tidak selalu dalam bentuk organisasi formal.

Dengan logika seperti itu pembuat kebijakan mengatur agar Ormas harus terdaftar, menyerahkan program kerjanya, melakukan pemberdayaan yang bisa dimaknai sebagai pembinaan, bahkan juga mengatur komposisi kepengurusan. Satu hal lain yang terlupakan, selain soal kemajemukan, OMS memiliki otonomi mengatur dirinya sendiri yang harus dihargai dan tidak boleh diintervensi oleh Pemerintah (negara). Dalam relasi kuasa dengan negara yang (pasti) timpang, OMS perlu ruang otonomi memadai agar dapat hidup dan memberikan kontribusinya.

Pada dasamya semua tujuan organisasi dilindungi oleh kebebasan berserikat, baik tujuan yang bersifat politik, sosial, ekonomi, keagamaan atau pun tujuan lain. Pada dasamya semua tujuan organisasi dilindungi kecuali kegiatan yang bersifat kriminal. Hukum internasional hak asasi manusia misalnya American Convention on Human Rights (ACHR) menyatakan bahwa daftar tujuan harus sangat luas dan tidak “exhaustive” untuk tujuan organisasi ini. Tujuan organisasi, dalam UU Ormas diatur dalam Pasal 5 UU Ormas yang mengatur tujuan organisasi dan menyatakannya dalam daftar yang bersifat “exhaustive” dan tidak memberikan ruang lain selain tujuan organisasi yang disebutkannya.

Tujuan organisasi juga secara implisit diatur dalam “Menimbang butir c” yang menyatakan “bahwa sebagai wadah dalam menjalankan kebebasan berserikat, berkumpul, dan mengeluarkan pendapat, organisasi kemasyarakatan berpartisipasi dalam pembangunan untuk mewujudkan tujuan nasional dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila”. Rumusan menimbang tersebut seperti membuat kerangka dan menjadi tujuan besar semua organisasi kemasyarakatan di Indonesa.
Dengan demikian, semua organisasi kemasyarakatan harus masuk dalam kerangka dan tujuan besar tujuan nasional tersebut. Dapat juga diduga bahwa ketentuan Pasal 5 yang mengatur rincian tujuan organisasi merupakan turunan dari kerangka besar tersebut. Dengan demikian, dapat dinyatakan bahwa UU Ormas membuat batasan tujuan sebuah organisasi kemasyarakatan dan memasukkan tujuan tersebut dalam kerangka besar tujuan nasional yang juga ditekankan dalam wadah NKRI berdasarkan Pancasila.

Organisasi dapat mengambil bentuk apa Baja oleh karena tidak ada pembatasan apa pun, baik berbentuk formal, dalam bentuk pengaturan orgaisasi yang lebih kompleks atau pun dalam bentuk informal dan dalam struktur organisasi yang lebih sederhana. Seluruh organisasi dapat memilih secara bebas bentuk organisasi mereka sesuai dengan kehendak para anggotanya. Semua organisasi dapat kemudian mencari status badan hukum atau jaminan untuk dapat beroperasi. Namun demikian, semua bentuk organisasi dilindungi dan dapat berupa sebuah organisasi dengan struktur yang formal, informal, memiliki status badan hukum dan dapat pula sebuah entitas yang tidak terdaftar.
Ketentuan Pasal 10 UU Ormas telah mengatur bahwa suatu organisasi dapat memilih berbentuk badan hukum atau tidak berbadan hukum. Dari rumusan ini, terkesan UU Ormas memberikan keleluasaan bagi sebuah organisasi untuk dapat menentukan bentuk dan format lembaganya, namun pengaturan mengenai hal ini justru telah melahirkan suatu kerancuan hukum dalam pengaturan mengenai jaminan kebebasan berserikat dan berorganisasi di Indonesia. Mengapa demikian?

Ketentuan hukum nasional Indonesia, sebagaimana juga dipraktikkan di dalam negara-negara demokratis lainnya, telah mengatur pelaksanaan hak untuk kebebasan berserikat dan sejumlah organisasi di sejumlah Undang-Undang. Misalnya, untuk organisasi yang tidak berbasis anggota, diatur melalui ketentuan UU Yayasasn, sementara organisasi yang berbasis anggota diatur melalui suatu UU Perkumpulan. Sedangkan serikat buruh diatur tersendiri di dalam Undang-Undang yang mengatur mengenai serikat buruh. Oleh karena itu, lahirnya ketentuan UU Ormas, yang mencampuradukkan pengaturan jaminan pelaksanaan hak atas kebebasan berserikat dan berorganisasi, justru telah melahirkan suatu ambiguitas dalam pengaturan, yang pada akhirnya malah mengancam pelaksanaan hak tersebut.

Mengacu pada penjelasan di atas maka UU Ormas ini sangat beralasan untuk dicabut sepenuhnya. Pembuat kebijakan masih menggunakan logika atau cara pandang Ormas dari masa orde baru dan sangat tidak tepat digunakan lagi pada era demokratisasi saat ini. Indonesia telah mengalami perjalanan panjang dalam relasi antara negara dengan masyarakat sipil, dan jangan lagi dibuat dalam kerangka untuk mengendalikan atau pembinaan oleh Pemerintah.

Ketika kita sebagai bangsa menerima kebebasan berserikat, berkumpul dan mengeluarkan pendapat sebagai hak warga negara maka sejatinya hal itu dilaksanakan secara konsekuen. Ranah sosial kemasyarakatan haruslah dikelola dengan pendekatan dan kerangka yang benar, yaitu melalui badan hukum Yayasan (untuk organisasi sosial tanpa anggota) dan badan hukum Perkumpulan (untuk organisasi sosial dengan anggota) yang dikelola oleh Kementerian Hukum dan HAM. Sementara yang tidak berbadan hukum sebenarnya telah dijamin oleh UUD 1945. Pendekatan ini ke depannya akan membangun kerangka yang baik dalam menjalankan perbaikan demokratisasi di Indonesia.
Selain isu pendaftaran dan pemberdayaan, UU Ormas juga mengatur tentang akuntabilitas dan transparansi khususnya dalam pengelolaan dana yang diperoleh dari masyarakat. Hal tersebut memang isu yang penting, tetapi sesungguhnya terjadi seleksi alamiah di antara OMS dalam meraih kepercayaan publik. Integritas OMS diperoleh dari konsistensi perjuangannya dalam membela kepentingan umum yang dibuktikan melalui rekam jejaknya. OMS yang sudah terlembaga dan memiliki kerja yang panjang, pasti membutuhkan transparansi melalui audit keuangan secara reguler. Bagi OMS, kepercayaan dari kelompok masyarakat yang didampingi dan juga publik sangat penting, dan hal itu didapat dari kerja-kerja yang konsisten dan akuntabel. Maka sebaiknya dunia masyarakat sipil tidak perlu diatur secara ketat, agar dapat tumbuh otonom, partisipatif, dan berkontribusi pada perubahan.

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s