Haluan Negara, Haluan Keberhasilan Negara

Pada kesempatan memberikan sambutan dalam acara pertemuan Asosiasi Pengajar Hukum Tata Negara/Hukum Administrasi Negara di Jakarta, 4 Maret 2016, Ketua MPR Zulkifli Hasan mengatakan seluruh partai politik (termasuk Dewan Perwakilan Daerah atau DPD) menyetujui perlunya haluan negara.

Presentasi Forum Rektor Indonesia (FRI) di hadapan MPR, 17 Maret 2016, mengonfirmasikan hal tersebut. Sejumlah organisasi kemasyarakatan (ormas), misalnya Aliansi Kebangsaan pimpinan Pontjo Sutowo, telah merencanakan Konvensi Nasional Haluan Negara pada 30 Maret mendatang.

Sejauh ini wacana haluan negara yang gencar disuarakan FRI sejak 2014 dan telah disambut banyak kalangan, termasuk partai politik, masih menimbulkan hal-hal krusial untuk diperdebatkan. Istilah ”haluan negara” seolah-olah hanya dipahami sebagai dokumen perencanaan pembangunan sebagaimana yang dipahami kebanyakan orang yang mengalami Penataran Pedoman Penghayatan dan Pengamalan Pancasila (P4) era Orde Baru.

Tidak jarang ada yang menarik sedemikian jauh hingga dokumen setelah kemerdekaan seperti Panitia Pemikir Siasat Ekonomi (1947), Rencana Urgensi Industri (1951-1953), Rencana Pembangunan Lima Tahun (1956-1960), dan Rencana Pembangunan Nasional Semesta Berencana Tahap Pertama 1961–1969.

Tentu yang paling populer adalah Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN) versi Orde Baru yang ditetapkan MPR yang saat itu adalah badan tertinggi pelaksana kedaulatan rakyat, yaitu Ketetapan (Tap) MPR No. IV/1973, Tap MPR No. IV/1978, Tap MPR No. II/1983, Tap MPR No. II/1988, Tap MPR No. II/1993, dan Tap MPR No. II/1998.

Perubahan UUD 45 melalui amandemen tahun 2001 telah menghilangkan fungsi dan kewenangan MPR untuk menetapkan garis-garis besar daripada haluan negara. Hal itu sejalan dengan dipulihkannya kedaulatan, yang tadinya dilaksanakan sepenuhnya oleh MPR,  kembali ke tangan rakyat untuk dilaksanakan menurut UUD. MPR tidak lagi menjadi pelaksana sepenuhnya (locus) kedaulatan rakyat. Dengan perubahan itu, Indonesia telah pulih menjadi negara demokrasi dalam arti sebenarnya, sesuai dengan nilai-nilai Pembukaan UUD 45. Fungsi dan kewenangan MPR telah berubah, terbatas,  jelas dan tertentu. MPR tidak lagi mempunyai kewenangan maupun tugas untuk menyusun garis-garis besar daripada haluan negara.

Referensi yang tersedia hanya itu. Tak mengherankan wacana haluan negara dituding sekadar romantisisme manajemen pemerintahan gaya Orde Baru. Ada pula yang menuding wacana itu tidak lain pintu pertama untuk mendorong supaya negara ini kembali ke UUD 1945 sebelum perubahan dengan aneka alasan yang bersifat politis maupun berlindung dibalik kedok ideologi.

Sebenarnya kelirulah kalau ketentuan Pasal 3 UUD 1945 yang lama itu dinyatakan sebagai dasar adanya GBHN sebagai nama dan bentuk hukum resmi dari haluan negara. Arah atau peta jalan haluan negara memang harus ada tetapi namanya tidak harusGBHN.
Dalam praktik ketatanegaraan kita saat berlakunya UUD 1945 sebelum diamendemen pun turunan pasal 3 yang diberi nama resmi GBHN itu baru dikenal sejak 1973, yakni ketika pemerintahan Orde Baru mengeluarkan Ketetapan MPR No. IV/MPR/ 1973 tentang Garisgaris Besar Haluan Negara.
Sebelum itu, pada zaman pemerintahan Presiden Soekarno, peta jalan haluan negara kita bukan bernama GBHN, melainkan bernama Manifesto Politik (Manipol) yang dituangkan di dalam Ketetapan MPRS No. II/ MPRS/1960 tentang Garis-Garis Besar Pola Pembangunan Nasional Semesta Berencana Tahap Pertama 1961-1969 (GBPPNSB).
Jadi meskipun dasarnya sama-sama Pasal 3 UUD 1945 namun pemerintahan Orde Lama dan Orde Baru memberi nama dan masa keberlakuan yang berbeda atas haluan negara. Pada zaman Presiden Soekarno, haluan negara kita adalah Manipol yang dituangkan ke Tap MPRS tentang GBPPNSB dengan masa berlaku sembilan tahun, sedangkan pada zaman Presiden Soeharto haluan negara kita disebut Repelita dan atau Pelita yang dituangkan ke dalam Tap MPR tentang GBHN.

Sejak awal UUD 1945 tak memerinci secara jelas apa yang dimaksud haluan negara, selain Pasal 3 yang menjelaskan MPR yang berwenang menetapkannya. Kewenangan ini tak pernah dilakukan hingga 1960, ketika MPRS yang dikendalikan eksekutif menetapkan Manisfesto Politik (judul pidato Presiden Soekarno) sebagai haluan negara. Menyusul kemudian Rencana Pembangunan Nasional Semesta Berencana Tahap Pertama 1961–1969.

Sesudah konsolidasi kekuasaan Orde Baru dijalankan secara sistematis, MPRS yang dikendalikan Soeharto mengeluarkan banyak arahan pembangunan untuk menjalankan pemerintahan guna membalikkan keadaan sehingga terkesan berbeda dengan masa sebelumnya. Muncullah ”haluan mini negara” yang tersebar dalam banyak Ketetapan MPRS seperti landasan pembangunan ekonomi (Tap MPRS No. XXIII/MPRS/1966), manajemen kelembagaan negara (Tap MPRS No. X/MPRS/1966), dan sebagainya.

Pada era Orde Baru peta jalan haluan negara dituangkan dalam rangkaian pembangunan berkesinambungan yang jangka panjangnya dipenggal-penggal ke dalam jangka panjang 25 tahunan yang dipenggal lagi ke dalam jangka menengah lima tahunan dan jangka pendek tahunan. Apa arti semua itu? Artinya, GBHN itu bukanlah nama dan bentuk resmi haluan yang harus lahir dari Pasal 3 UUD 1945.
GBHN hanyalah nama yang diberikan oleh pemerintahan Orde Baru untuk menentukan haluan negara. Buktinya zaman Presiden Soekarno yang dipakai adalah Manipol dengan Tap MPRS tentang GPPNSB. Dengan demikian membuat haluan negara memang tidak harus dalam bentuk dan nama GBHN.

Menurut saya, minimal ada empat faktor mengapa GBHN versi Orde Baru banyak menarik perhatian untuk menjadi referensi terkemuka haluan negara. Pertama, kodifikasi arahan pembangunan. Arahan ini sepenuhnya bukan disusun dengan pengetahuan presiden, tetapi juga menihilkan aneka rupa arah pembangunan di luar itu.

GBHN adalah istilah teknokratis yang menunjukkan garis-garis besar haluan negara dan bukannya tujuan dan prioritas pembangunan nasional yang melibatkan kegiatan negara dan kegiatan masyarakat. Kedua, dokumen integrator. Capaian-capaian dan kriteria pembangunan menggunakan pelaksanaan GBHN sebagai penentu utama, termasuk pertanggungjawaban presiden kepada MPR.

Ketiga, dukungan sumber daya. Soeharto sebagai kepala pemerintahan mampu menjadikan dirinya sebagai penentu alokasi sumber daya dalam pengertian ekonomi, politik, dan sosial. Partai politik dan parlemen tidak ada pilihan lain, kecuali mendukung presiden. Sentralisasi kekuasaan kentara dan memungkinkan keseragaman dalam mengarahkan opini penentuan tujuan pembangunan.

Keempat, pelestari kekuasaan. GBHN menjadi alasan untuk terus memelihara ”status quo”, meminggirkan alternatif model pembangunan lain. Pemanfaatan sumber-sumber ekonomi menjadi ciri rezim untuk memperkuat pengaruhnya, termasuk perlakuan kepada daerah.

Orde Baru berhasil melaksanakan pembangunan dengan segala kritik dan kelemahannya, bukan semata-mata adanya GBHN, namun kemampuan Soeharto menjadi penentu arah pemerintahan itu sendiri. Rekayasa politik bukan saja menutup kegaduhan politik, akan tetapi juga menciptakan stabilitas untuk pelaksanana haluan negara tersebut.

Harus diingat, pada era reformasi ini kita juga mempunyai haluan negara sebagai turunan dari UUD 1945 yang sudah diamendemen yakni UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN) dan UU No. 17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN). Jangkauan pembangunan kita menurut UU SPPN dan UU RPJPN adalah 20 tahunan untuk jangka panjang dan lima tahun untuk jangka menengah, dan tahunan untuk jangka pendek.
Haluan negara kita di bawah UUD pada era reformasi ini memang tidak diberi baju hukum Tap MPR karena berdasar sistem ketatanegaraan sekarang MPR tidak lagi mengeluarkan Tap yang bersifat mengatur (regeling). Tidak benar juga kalau dalam sistem yang sekarang dikatakan menyebabkan terputusnya pembangunan yang berkesinambungan sehingga kalau ”ganti Presiden, ganti haluan”.
Tidak begitu. Di dalam Pasal 5 ayat (1) UU No. 17 Tahun 2007 ditegaskan bahwa agar pembangunan bisa berkesinambungan maka presiden yang akan mengakhiri masa tugasnya (harus) membuatkan program kerja untuk presiden yang akan menggantikannya. Sebenarnya persoalannya, bukan kita tidak punya haluan atau salah arah.
Kalau kita rekonstruksi UU No. 25 Tahun 2004 dan UU No. 17 Tahun 2007 maka substansinya sama belaka dengan tap-tap MPR tentang GBHN. Bahkan dengan adanya Perpres No. 2 Tahun 2015 yang ditandatangani Presiden Jokowi tanggal 8 Januari 2015, sebenarnya konstruksi haluan negara dan rencana pembangunan kita sama dengan Repelita zaman Orde Baru yang setiap lima tahun dikeluarkan oleh presiden melalui keppres.
Persoalan kita sebenarnya adalah tidak adanya konsistensi karena selalu terjadi torpedo politik terhadap haluan yang ada. Pada masa lalu pun Manipol atau GBHN selalu dikritik, seperti halnya SPPN dan RPJPN sekarang ini.

Konfigurasi politik serupa sulit dibayangkan terjadi sesudah reformasi. Ekses-ekses kebijakan masa lalu masih terus dibongkar. Fluktuasi infrastruktur keuangan dan keterbatasan anggaran untuk bermacam-macam kebutuhan publik yang meningkat memaksa pemerintah melakukan pembatasan.

Banyak di antara pembatasan itu mendorong efisiensi namun dengan menghapus maksud keadilan. Pada titik ini, ketika kepuasan menyeruak, pesimisme terhadap kepemimpinan politik akan mengalami gugatan. Haluan negara diperlukan untuk meminimalisasi gugatan itu.

Acuan pembangunan dalam tingkat undang-undang tak mempan untuk memaksa presiden melanjutkan kesinambungan langkah-langkah bangsa dari satu periode ke periode berikutnya.  Persaingan di antara partai politik dapat menjadi kekangan bagi presiden terpilih untuk mengakui dan meneruskan prestasi presiden sebelumnya dan menyelesaikan agenda yang belum terlaksana.

Sudah bukan rahasia lagi bahwa egoisme partai politik akan menyebabkan partai A akan mempersulit presiden terpilih yang didukungnya mengakui dan mengapresiasi capaian seorang presiden pendahulu yang berasal atau didukung oleh partai B. Situasi serupa akan ditemukan di tingkat lokal.

Pilihan pembakuan haluan negara membawa konsekuensi, termasuk kepada politikus. Polotikus sebagai pihak yang merencanakan pembangunan jangka panjang harus mempunyai kesungguhan dan ketulusan revolusioner karena pembangunan jangka panjang yang mereka rencanakan akan mencapai hasil akhir pada saat terbanyak dari mereka tak dapat menikmati hasilnya.

Myanmar, misalnya, punya Rencana Pembangunan Nasional 60 Tahun. Mereka yang merencanakan pembangunan itu harus berusia di bawah 20 tahun untuk dapat menikmati hasilnya. Mereka yang berusia di atas 40 tahun harus ikhlas pada saat pembangunan nasional mencapai hasil, mereka sudah tidak lagi produktif (Ignas Kleden, 2016).

Pembalikan keadaan serupa dilakukan MPR setelah kejatuhan Soeharto dengan menerbitkan pokok-pokok reformasi pembangunan (Tap MPR No. X/MPR/1998), hubungan pusat dan daerah serta pengelolaan sumber daya alam (Tap MPR No. XV/MPR/1998), dan hak asasi manusia (Tap MPR No. XVII/MPR/1998).

Sesudah pemilu 1999, selain GBHN yang dibuat lebih ”tipis” dibandingkan masa sebelumnya (Tap MPR No. IV/MPR/1999), nyaris tiap tahun, di samping mengubah UUD 1945, MPR juga menghasilkan ”haluan mini negara” seperti visi Indonesia 2020 (Tap MPR No. VI/MPR/2001) dan etika kehidupan bernegara (Tap MPR No. VII/MPR/2001).

Banyak pihak tak menyadari dan tak mengetahui banyak di antara ketetapan MPR (melalui identifikasi dalam Ketetapan MPR No. I/MPR/2003) mash berlaku hingga kini. Perubahan UUD 1945 kemudian mengubah posisi dan merestrukturisasi kedudukan MPR, menyusul diterimanya usul pemilihan presiden dan wakil presiden secara langsung sejak 2004.

Wewenang MPR menetapkan haluan negara dihapus. Nasib bangsa ini diserahkan kepada visi dan misi presiden terpilih. Proses teknokrasi perencanaan pembangunan tetap dijalankan (UU No. 25/2004) dan ”haluan negara” lewat prosedur legislasi biasa (UU No. 17/2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional 2005-2025).

Visi dan misi presiden dimediasi dengan rencana jangka menengah lewat peraturan presiden dan tiap tahun disusun rencana kerja pemerintah. Usai pemilihan kepala daerah (pilkada) langsung yang dilaksanakan sejak 2005, mekanisme serupa dipaksakan di daerah. Visi dan misi kepala daerah diadopsi sebagai rencana pembangunan jangka menengah sembari disibukkan menyusun aneka dokumen laporan pelaksanaan tugas dan lain-lain di luar anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD).

Manajemen perencanaan yang sepenuhnya dikendalikan eksekutif dan hilangnya sifat perencanaan sebagai ”kontrak politik” menutup rapat-rapat hak publik untuk menagih janji para politikus. Pemilihan umum (pemilu) menjadi satu-satunya penentu akuntabilitas, atas nama pemurnian sistem pemerintahan, dengan rupa-rupa pertimbangan yang sepenuhnya bersifat personal. Relasi pusat dan daerah terputus. Keunikan dan keberhasilan pemimpin-pemimpin lokal tak mendorong penyadaran kebutuhan haluan negara yang mampu memandu kemajemukan itu

Indonesia sebagai negara yang terus bertumbuh menjadi negara maju butuh haluan jangka panjang, sebab tanpa haluan negara, pembangunan bakal berlangsung tanpa arah jelas. Bisa-bisa pembangunan sekadar sebagai reaksi terhadap kondisi pada saat tertentu, terputus-putus, tidak komprehensif, atau karena dasar jangka pendek kepentingan rezim yang berkuasa.

Haluan jangka panjang pembangunan juga dibutuhkan sebagai tolok ukur capaian sebuah rezim pada suatu waktu tertentu, di mana keberhasilan dan apa saja kegagalannya. Dengan demikian satu pemerintahan ke pemerintahan berikutnya merupakan sebuah kesinambungan karena terlihat jelas di mana posisi bangsa ini dalam arah pembangunan jangka panjang.

Tanpa garis-garis besar daripada haluan negara pembangunan kita memang terkesan berlangsung tanpa arah yang jelas yang dapat diikuti masyarakat. Sepertinya pembangunan kita tidak mempunyai visi dan sekedar hanya bereaksi terhadap persoalan keadaan dilapangan. Terputus-putus, terpencar-pencar,  tidak komprehensif. Tidak ada yang dapat dijadikan tolok ukur sampai dimana sudah capaian pembangunan pada suatu waktu dan bilamana ada, apa kegagalannya. Tanpa adanya suatu rancangan pembangunan jangka menengah/panjang yang menyeluruh terasa sulit mengetahui dimana keberadaan kita dalam perjalanan pembangunan.

Kegagalan sebuah pemerintahan mengimplementasikan apa yang menjadi amanat haluan negara berarti menjadi beban berat rezim berikutnya. Dengan mengacu pada haluan yang sama, pemerintahan berikutnya harus menggenjot apa yang tidak tercapai di pemerintahan sebelumnya. Dengan demikian, syahwat kekuasaan dapat direm sebab siapa pun yang memegang tampuk pimpinan negara tidak akan sekadar menikmati kursi empuk serta bebas menentukan arah kekuasaannya. Sebaliknya, ia mengemban amanat rakyat melalui haluan negara untuk merealisasikan target-target pembangunan.

Dengan posisi seperti sekarang, lewat dukungan tata urutan legislasi yang menempatkan ketetapan MPR sebagai peraturan perundang-undangan di atas undang-undang (UU No. 12/2011), MPR memiliki peluang melakukan kodifikasi aneka haluan negara yang tersebar di sana sini dalam berbagai aturan hukum.

Tanpa harus melalui amendemen UUD 1945 dan tanpa harus terpikat dengan kedudukan sebagai lembaga tertinggi kembali, MPR dapat menciptakan konvensi baru untuk kesinambungan arah pembangunan yang kemudian ditetapkan dalam sebuah ketetapan MPR. Visi dan misi presiden cukup dibatasi dalam tujuan negara seperti dalam Pembukaan UUD 1945.

Aspek teknis dan capaian-capaian dalam lima tahun berikutnya dapat dirumuskan melalui kodifikasi dan amanat-amanat baru lain yang direkomendasikan kepada presiden tanpa mengganggu otonominya dalam mewujudkan janji-janji saat berkampanye. Visi dan misi kepala daerah juga mengikuti ketetapan tersebut.

Jika perlu, ketetapan MPR tersebut kemudian menjadi indikator baru dalam pengujian peraturan daerah untuk mengonsolidasikan kebijakan lokal agar selaras dengan kebijakan nasional. Pelantikan presiden hasil pemilu tak sekadar joint session DPR dan DPD, tetapi diikuti dengan penyerahan kodifikasi dan ketetapan MPR yang berisi arahan pembangunan tersebut.

Cukup perubahan tata tertib MPR untuk mengkreasikan hal tersebut. Ini bisa dilakukan MPR pada masa sekarang karena, walau terkesan lamban, diperlukan untuk menyongsong pemilihan presiden pada 2019 mendatang