Landreform dan Konversi Lahan Pertanian

Pendahuluan

Dari berbagai zaman dan pengalaman sejarah dunia, ternyata ketidakseimbangan pemilikan tanah (Agraria) yang paling banyak menimbulkan masaalah dan penyengsaraan rakyat. Sebaliknya indikasi sejahterah tidaknya rakyat di suatu negara ditentukan oleh adanya pemerataan pemilikan dan penguasaan agrarian negara tersebut. Bahwa kemudian Land Reform   dianggap sebagai kata kunci untuk keberhasilan pembangunan merupakan hal yang sangat beralasan.

Persoalan ketidakadilan agraria tidak bisa dianggap sepele. Di tahun 2012 lalu, ketidakadilan agraria itu memicu 198 konflik agraria. Artinya, dalam setiap dua hari, terjadi satu konflik agraria di negara ini. Hingga akhir tahun 2012 lalu, Badan Pertanahan Nasional (BPN) mengakui, masih ada 4.005 kasus sengketa lahan yang tak terselesaikan.

Sebuah data mengungkapkan, indeks gini kepemilikan tanah di Indonesia sudah mencapai 0,6 persen. Sementara mantan Kepala BPN Joyo Winoto pernah mengungkapkan, ada 0,2 persen penduduk Indonesia menguasai 56 persen aset di tanah air. Dan sebagian besar aset itu berupa tanah dan perkebunan.

Akses rakyat terhadap tanah juga makin mengecil. Joyo Winoto menyebutkan, sekitar 84 persen petani di Indonesia menguasai tanah kurang dari 1 hektar. Sementara rata-rata masyarakat perkotaan menguasai tanah kurang dari 200 meter persegi.

Situasi ini makin diperkeruh oleh kebijakan pemerintah yang sangat pro-liberalisasi, termasuk liberalisasi agraria. Di bawah kebijakan liberal ini, pola peruntukan tanah sebagian besar untuk kepentingan kapital. Akibatnya, terjadi praktek perampasan lahan milik rakyat secara massif.

Situasi itulah yang membuat daerah pedesaan Indonesia terus bergolak dalam beberapa tahun terakhir. Bahkan, pergolakan itu telah memicu radikalisasi di kalangan gerakan petani. Akhirnya, sejak 12 Desember 2012 lalu, puluhan petani Jambi menggelar aksi long-march ke Jakarta. Begitu mereka melintasi wilayah Mesuji, Lampung, petani Mesuji juga menyatakan bergabung dalam aksi ini.

Lalu, pada 11 Januari lalu, ratusan petani Mataraman—Blitar dan sekitarnya—juga menggelar aksi long-march dari Blitar, Jawa Timur, menuju Jakarta. Hingga kemarin (20/1), petani Mataraman sudah menginjakkan kaki di kabupaten Batang, Jawa Tengah.

Para petani ini–Jambi, Mesuji, dan Blitar—mengusung tuntutan yang sama: mengakhiri ketidakadilan agraria di Indonesia melalui pelaksanaan land-reform. Dan sebagai pijakannya, mereka menuntut pemerintahan SBY untuk konsisten menjalankan pasal 33 UUD 1945 dan UUPA 1960.

Land-reform menjadi keharusan saat ini. Ketidakadilan agraria di Indonesia, yang tercermin pada ketimpangan kepemilikan lahan, telah memicu meluasnya konflik dan sengketa agraria di berbagai pelosok Indonesia.

Selain itu, ketidakadilan agraria ini juga mengarah pada proses pemiskinan. Menurut data pemerintah, dari total kemiskinan di Indonesia, sebanyak 66 persen berada di daerah pedesaan. Data lainnya menyebutkan, bahwa dari konfigurasi kemiskinan itu, 56 persen itu menggantungkan hidupnya di sektor pertanian.

Ketidakadilan agraria itu juga memicu de-peasantization, yaitu fenomena petani atau rumah tangga petani telah kehilangan kapasitas mereka sebagai produsen atau unit ekonomi. Inilah yang kemudian bertransformasi menjadi sektor informal dan buruh migran.

Namun, sebagai negara agraris, penyelesaian persoalan agraria merupakan aspek mendasar. Tidak ada negara agraris bisa berkembang menjadi negara industri tanpa proses land-reform.  Sebab, land-reform merupakan upaya merombak struktur agraria yang timpang agar lebih demokratis dan menjadi basis untuk kemakmuran rakyat.

Indonesia seharusnya sudah menyelesaian land-reform ini ketika revolusi nasional meletus. Dan memang, ketika Republik Indonesia ini baru seumur jagung, land-reform itu hendak dijalankan. Lahirlah Undang-Undang Nomor 13 tahun 1946 tentang penghapusan hak istimewa elit-elit desa di desa-desa “perdikan” di Banyumas. Lalu, pada tahun 1948, lahir UU Darurat nomor 13/1948 tentang land-reform di wilayah Surakarta dan Jogjakarta. Pada tahun itu juga dibentuk Panitia untuk menyiapkan UU Agraria pengganti UU agraria kolonial. Inilah yang bermuara pada lahirnya UU nomor 5 tahun 1960 tentang tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA).

Sayang, semua proses itu diinterupsi oleh kudeta militer kanan, yang disokong oleh negeri-negeri imperialis. Dan sejak orde baru berkuasa hingga sekarang, agenda land-reform hilang dari agenda ekonomi-politik kebangsaan kita.  Ini membawa malapetaka, seperti tidak berkembangnya perekonomian dan kekuatan produktif di pedesaan, keterpisahan yang sangat lebar antara desa dan kota, urbanisasi yang tidak terkendali, kegagalan mencapai kedaulatan pangan, dan kegagalan menjalankan industrialisasi. Bahkan, tidak selesainya land-reform berkontribusi pada ketidakmampuan kita menjadi bangsa produktif.

Sejak dulu, Indonesia terkenal akan hasil taninya seperti rempah-rempah. Tidak hanya rempah-rempah, dulu Indonesia pernah menjadi pengekspor beras terbesar di Asia Tenggara. Hal inilah yang menyebabkan Negara Indonesia disebut sebagai negara agraris. Selain lautnya yang kaya akan hasil alam, jumlah lahan pertanian di Indonesia begitu subur dan luas. Oleh karena itu, maka tidak jarang penduduk Indonesia bekerja sebagai petani.

Sekarang ini, persediaan lahan pertanian semakin berkurang, hal ini diakibatkan karena meluasnya pembangunan kota yang berdampak pada pengubahfungsian lahan pertanian menjadi lahan hunian. Tidak hanya perluasan kota, beberapa industri juga dibangun di daerah persawahan.

Menyepitnya lahan pertanian menyebabkan beberapa petani hanya memiliki lahan yang sempit. Bahkan ada petani yang tidak memiliki lahanpertanian, yang hanya bekerja sebagai penggarap dengan bagi hasil. Tentunya, hal tersebut akan berdampak pada perekonomian petani itu sendiri yang hanya dapat mendapatkan hasil panen yang sedikit. Oleh karena itu, hal ini dapat dikatakan sebagai salah satu penyebab tingginya angka kemiskinan di Indonesia.

Berbagai upaya yang telah dilakukan pemerintah dalam menangani masalah ini. Upaya tersebut tertuangkan dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pengaturan Dasar Pokok-Pokok Agraria atau disebut dengan Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA). Ketentuan tersebut dapat dilihat dalam Pasal 7 UUPA yang menyatakan:

“Untuk tidak merugikan kepentingan umum maka pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan.”

Maksud dari pasal tersebut adalah bahwa seseorang tidak diperbolehkan memiliki dan menguasai tanah pertanian yang melampaui dari apa yang telah ditetapkan. Penetapan tersebut diatur dalam Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian (UU Penetapan Luas Tanah Pertanian).

Dalam Pasal 10 UUPA juga berisikan tentang upaya pemerintah dalam mengoptimalkan pemanfaatan lahan pertanian. Ketentuan tersebut menyatakan bahwa:

“Setiap orang dan badan hukum yang mempunyai sesuatu hak atas tanah pertanian pada asasnya diwajibkan mengerjakan atau mengusahakannya sendiri secara aktif, dengan mencegah cara-cara pemerasan.”

Selain mengharuskan pemilik tanah untuk menggarap tanahnya secara langsung, ketentuan ini juga melarang adanya sifat pemerasan dalam penggarapan tanah pertanian. Cara-cara yang bersifat pemerasan yang dimaksud adalah hak-hak yang terdapat dalam Pasal 53 UUPA, yaitu hak gadai, hak usaha bagi hasil, hak menumpang, dan hak sewa tanah pertanian. Karena bersifat pemerasan, maka dalam pasal ini, hak-hak tersebut dikatakan bersifat sementara dan akan dihapuskan dalam waktu yang singkat.

Saat ini kebanyakan petani hanya memiliki luas lahan dibawah satu hektar. Luas lahan yang demikian sudah jelas tidak dapat memberikan petani hidup yang layak. Bahkan sampai sekarang ini juga masih terdapat banyak petani yang tidak memiliki lahan. Cara-cara pemerasan yang terdiri dari hak gadai, hak usaha bagi hasil, hak menumpang, dan hak sewa tanah pertanian sudah menjadi kebiasaan masyarakat. Oleh karena itu, dapat disimpulkan bahwa masih banyak masalah-masalah yang sulit diatasi dalam hal pengelolaan tanah pertanian. Maka dari itu, dalam artikel ini penulis akan membahas mengenai pelaksanaan reformasi agraria (landreform) dalam mengoptimalkan pengelolaan tanah pertanian di Indonesia.

Pemaknaan Landreform

Land Reform merupakan penyelesaian yang muncul terhadap masalah ketimpangan struktur agraria, kemiskinan ketahanan pangan, dan pengembangan wilayah pedesaan di berbagai belahan dunia. Banyak negara, baik yang mempunyai ideologi kanan seperti : Jepang, Taiwan, Korea Selatan, Filipina dan Brazil, maupun yang mempunyai ideologi kiri seperti : Cina dan Vietnam melaksanakan Land reform, dengan hasil yang beragam. Tercatat beberapa negara melaksanakan Land Reform lebih dari satu kali seperti Rusia, Jepang, Mexico dan Venezuela (BPN- RI, 2007).

Land Reform pertama kali tercatat dalam sejarah yang terjadi di Yunani Kuno pada masa pemerintahan Solon sekitar tahun 594 sebelum Masehi. Kemudian, tonggak kedua pada tahun 134 sebelum Masehi Land Reform dilakukan di Roma yang bertujuan untuk mengangkat rakyat kecil dengan cara melakukan redistribusi tanah-tanah milik umum. Tonggak ketiga pada abad ke -12 dilaksanakan Reforma Agraria di Inggris dikenal dengen “Enclosure movement” yaitu pengkaplingan tanah- tanah pertanian dan padang pengembalaan yang semula merupakan tanah yang dapat disewakan oleh umum, menjadi tanah–tanah individual.( Notonagoro : 1984 : 32)

Willenburg (2001) melalui penelitian berkaitan dengan Land Reform di Kuba, dalam kesimpulannya menyatakan bahwa untuk memahami dan mengevaluasi proses Land Reform di Kuba digunakan 3 elemen sebagai kerangka kerja. Ketiga elemen tersebut yakni deskriptif yang digunakan sebagai penjelasan mengapa orang kuba memiliki keyakinan seperti yang mereka lakuakan terhadap kesesuaian sosialisme dan Land Reform yang terjadi sekarang agar mencapai keadilan sosial, normatif untuk menjelaskan lingkungan bangsa kuba saat ini pada tataran norma, kebijakan, dan praktek yang dipercayai sebagai sesuatu yang tepat dalam mengamankan keadilan sosial dan kedaulatan atas kemerdekaan mereka. Elemen – elemen tersebut wilgenburg menyimpulkan bahwa keyakinan dan tradisi yang mendasari lingkungan bangsa merupakan pertimbangan yang sangat relevan dalam pelaksanaan Reforma Agraria.

Agrarian reform dan Land Reform seringkali dianggap identik. Berbagai pihak, dengan sudut pandang yang sangat beragam memberikan pengertian yang berbeda- beda mengenai Reforma Agraria. Dalam pengertian terbatas, Land Reform dipandang sebagai Land Reform , dengan salah satu programnya yaitu redistribusi tanah (pembagian tanah), namun penelitian kali iniLand Reform memiliki arti yang lebih luas dan tidak hanya berupa Land Reform tetapi juga berkaitan dengan pengelolaan tanah oleh manusia untuk pemenuhan kebutuhan manusia.

            Menurut Hutington dalam bukunya Political Dimentions of Land Reform, mengatakan bahwa istilah Land Reform dan agrarian refom dapat dibedakan dengan “apa” dan “ bagaimana”

“in term of substance or “what”, the phrase “ land reform” refers to the distribution of land ownership and hence, of income from the land. Agrarian reform refers to the improvement in farming technique, farm equipment, fertilizers, soil conservation, crop rotation, irrigations and marketing which have the effect of increasing the agricultural productivity and efficiency. agrarian Reform without land reform may increase economic productivity at the expence of rural stability and on the other hand, land reform without agrarian reform may increase agricultural productivity”         

Hal ini dipertegas oleh Ladejinsky, bahwa pemilikan tanah merupakan unsure terpenting, bila ini tidak ada, semua yang lainnya hanya bersifat sementara, termasuk jaminan penguasaan tanah dan pengurangan sewa yang sangat sulit dilaksanakan.

Dari perdebatan antara land reform atau agrarian reform, penulis melihat bahwa baik di China maupun di Indonesia sama-sama melakukan Land reform sebagai kebijakan pembangunan agrarianya. Menurut Wiradi (2001), Land Reform adalah penataan ulang struktur pemilikan dan penguasaan tanah beserta seluruh paket penunjang secara lengkap , Paket penunjang tersebut adalah adanya jaminan hukum atas hak yang diberikan, tersediaanya kredit yang terjangkau, adanya akses terhadap jasa-jasa advokasi, akses terhadap informasi baru dan teknologi, pendidikan dan latihan, dan adanya akses terhadap bermacam sarana produksi dan bantuan pemasaran. Setiawan (2001) mengatakan bahwa istilah Land Reform adalah pembaruan agraria karena apa yang dimaksudkan lebih luas dari sekedar pembagian tanah.

Selanjutnya menurut Sahyuti (2007),Land Reform dimaknai sebagai Land Reform plus, artinya inti dari pelaksanaanLand Reform adalah berupa Land Reform yang dalam arti sempit yaitu penataan ulang struktur penguasaan dan pemilikan tanah. Komponen plus dalam Land Reform dimaksud adalah bentuk-bentuk dan cara mengolah tanah, penyuluhan pertanian, dan lain – lain. Menurut Sutarto (2007) pembaruan agraria tidak boleh dipahami sebagai proyek bagi – bagi tanah semata, tapi harus diorientasikan pada upaya peningkatan kesejahteraan petani serta revitalisasi pertanian dan pedesaan secara menyeluruh. Untuk itu selain harus merupakan upaya penataan struktural untuk menjamin hak rakyat atas sumber- sumber agraria melalui Land Reform, Land Reform harus merupakan upaya pembangunan lebih luas yang melibatkan multi-pihak untuk menjamin agar aset tanah yang telah diberikan dapat berkembang secara produktif dan berkelanjutan. Hal ini mencakup pemenuhan hak-hak dasar dalam arti luas, misalnya pendidikan , kesehatan dan juga penyediaan dukungan modal, teknologi,manajemen, infrastruktur, pasar dan lain –lain. Komponen yang pertama disebut sebagai asset reform, sedangkan yang kedua disebut access reform. Gabungan antara kedua jenis reform inilah yang dimaksud dengan Land Reform plus.

Senada dengan pengertian tersebut di atas, Winoto (2007) mengemukakan bahwa Land Reform adalah “land reform plus”, yang berlandaskan Pancasila dan UUD 1945. Artinya ‘land reform’ yang mekanismenya untuk menata kembali proses- proses yang dirasa tidak adil dengan penambahan akses reform sehingga pemberian tanah bagi petani dapat dijadikan sebagai alat reproduksi. Berbagai istilah dan pengertian sangat banyak dikemukakan namun hal ini hanya sebatas pemberian definisi saja sehingga jarang menjadi perdebatan.

Reformasi Agraria atau landreform merupakan serangkaian tindakan dalam rangka agrarian reform Indonesia. Landreform meliputi perombakan mengenai pemilikan dan penguasaan tanah serta hubungan-hubungan hukum yang bersangkutan dengan pengusahaan tanah. Landreform bertujuan untuk memperkuat dan memperluas pemilikan tanah untuk seluruh rakyat Indonesia, terutama kaum tani.

Dengan penjabaran land reform Indonesia, menurut Boedi Harsono dikatakan adalah untuk mempertinggi penghasilan dan taraf hidup para penggarap petani, sebagai landasan atau prasyarat untuk menyelenggarakan pembangunan ekonomi menuju masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila (Sudargo Gautama, 1990:23). Namun belum kita lihatadanya hasil dari pembentukan program land refom ini. Malah yang muncul adalah semakin menumpuknya masaalah pertanahan tidak bisa dilepas dari macetnya pelaksanaan landreform di Indonesia. Mencermati perkembangan masyarakat sekarang dan tingkat pertumbuhan ekonomi yang begitu tinggi maka kiranya kebijakan pertanahan dalam rangka landreform perlu ditinjau ulang. Kebijakan ini perlu untuk disesuaikan dengan konsep pembaharuan agraria dan paeadigma baru yang mendukung ekonomi kerakyatan, demokratis dan partisipatif, namun hal ini tidak bisa dilepaskan dari keseriusan pemerintah. Sebab berhasil tidaknya suatu program tergantung dari kemauan politik pemerintah berkuasa.

Mengapa Perlu?

Reforma agraria menjadi keharusan karena: Pertama, untuk mengakhiri ketidakadilan agraria di Indonesia. Sebuah data mengungkapkan bahwa indeks gini kepemilikan tanah di Indonesia sudah mencapai 0,6. Selain itu, meningkatnya konflik agraria juga menandai meluasnya ketidakadilan agraria di Indonesia. Kedua, reforma agraria merupakan prasyarat transformasi sosial-ekonomi sehingga tersedia basis untuk mensejahterakan rakyat.

Ketidakadilan agraria di Indonesia makin mengkhawatirkan. Ini tercermin pada ketimpangan kepemilikan lahan dalam beberapa tahun terakhir. Kepala Badan Pertanahan Nasional (BPN) Joyo Winoto pernah membeberkan bahwa hanya 0,2 persen penduduk Indonesia yang saat ini menguasai 56 persen aset nasional. Dari aset yang dikuasai tersebut, 87 persen dalam bentuk tanah.

Kemudian, seiring dengan ekspansi modal asing, peruntukan tanah juga makin tertuju pada kepentingan bisnis. Jaringan Advokasi Tambang (Jatam) pernah mengeluarkan catatan, bahwa lebih dari 35 persen daratan Indonesia dikuasai oleh 1.194 pemegang kuasa pertambangan, 341 kontrak karya pertambangan, dan 257 kontrak pertambangan batubara.

Di pihak lain, jumlah petani gurem dan petani tak bertanah makin meningkat. Sebuah data menunjukkan bahwa 85% rumah tangga petani di Indonesia adalah petani gurem dan petani tak bertanah. Sedangkan masyarakat perkotaan rata-rata memiliki tanah kurang dari 200 meter persegi.

Peneliti dari Bandung Fe Institute, Roland M. Dahlan, menemukan keterkaitan antara ketimpangan dalam kepemilikan lahan di Indonesia dengan tingkat ketimpangan ekonomi masyarakat.

 

Selain itu, pemerintah juga harus segera melaksanakan Landreform. Ini untuk mengatasi dua hal: pertama, mengakhiri ketidakadilan agraria di Indonesia; kedua, mentransformasikan pertanian Indonesia yang masih terbelakang dan subsisten agar terjadi modernisasi pertanian sebagai basis mensejahterakan kaum tani dan keluarganya.

Bingkai Hukum dan Rupa Kebijakan

Di Indonesia, landreform tidak dapat dipisahkan dari Revolusi Negara Indonesia. Maka dari itu, tujuan landreform di Indonesia terdiri dari:

  1. Untuk mengadakan pembagian yang adail atas sumber penghidupan rakyat tani yang berupa tanah, dengan maksud agar ada pembagian hasil yang adil pula, dengan merombak stuktur pertanahan sama sekali secara revolusioner, guna merealisir keadaan sosial;
  2. Untuk melaksanakan prinsip: tanah untuk tani, agar tidak terjadi lagi tanah sebagai objek spekulasi dan objek pemerasan;
  3. Untuk memperkuat dan memperluas hak milik atas tanah bagi setiap warga-negara Indonesia, baik laki-laki maupun wanita, yang berfungsi sosial. Suatu pengakuan dan perlindungan terhadap privaat bezit, yaitu hak milik sebagai hak yang terkuat, bersifat perseorangan dan turun-temurun, tetapi berfungsi sosial;
  4. Untuk mengakhiri sistem tuan-tanah dan menghapuskan pemilikan dan penuasaan secara besar-besaran dengan tak terbatas, dengan menyelenggarakan batas maksimun dan batas minimum untuk tiap keluarga. Sebagai kepala keluarga dapat seorang laki-laki maupun wanita. Dengan demikian mengikis pula sistem liberalisme dan kapitalisme atas tanah dan memberikan perlindungan terhadap golongan yang ekonomis lemah;
  5. Untuk mempertinggi produksi nasional dan mendorong terselenggaranya pertanian yang intensif secara gotong royong dalam bentuk koperasi dan bentuk gotong royong lainnya, untuk mencapai kesejahteraan yang merata dan adil, dibarengi dengan sistem perkreditan yang khusus ditujukan kepada golongan tani.

Sesuai dengan tujuan landreform, maka dengan mengingat situasi dan kondisi agrarian di Indonesia, maka program landreform meliputi:

  1. Pembatasan luas maksimun penguasaan tanah;
  2. Larangan pemilikan tanah secara absentee atau guntai;
  3. Retribusi tanah-tanah yang selebihnya dari batas maksimun, tanah-tanah yang terkena larangan absentee, tanah-tanah bekas swapraja, dan tanah-tanah negara;
  4. Pengaturan soal pengembalian dan penebusan tanah-tanah pertanian yang digadaikan;
  5. Pengaturan kembali perjanjian bagi hasil tanah pertanian, dan
  6. Penetapan luas minimum pemilikan tanah pertanian, disertai larangan untuk melakukan perbuatan-perbuatan yang mengakibatkan pemecahan pemilikan tanah-tanah pertanian menjadi bagian-bagian yang terlampau kecil.

Program landreform dapat kita jumpai dalam UUPA. Beberapa diantranya yaitu dalam Pasal 7 dan Pasal 10 UUPA. Dalam Pasal 7 UUPA dinyatakan bahwa:

“Untuk tidak merugikan kepentingan umum maka pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan.”

Dan dalam Pasal 10 khususnya pada ayat (1), dinyatakan bahwa:

“Setiap orang dan badan hukum yang mempunyai sesuatu hak atas tanah pertanian pada asasnya diwajibkan mengerjakan atau mengusahakannya sendiri secara aktif, dengan mencegah cara-cara pemerasan.”

Ketentuan dalam melaksanakan program landreform diatur oleh undang-undang ataupun peraturan lainnya yang mengatur khusus. Adapun beberapa ketentuan dalam pelaksanaan landreform di Indonesia yaitu:

  1. Penetapan Luas Maksimun Penguasaan Tanah

Ketentuan ini merupakan perwujudan dari Pasal 7 UUPA. Dalam pasalnya penguasaan tanah yang melampaui batas dilarang. Maksud dari melampaui batas adalah melebihi apa yang telah ditetapkan dalam undang-undang. Undang-undang tersebut adalah Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian (UU Penetapan Luas Tanah Pertanian).

Sebagai undang-undang yang memuat ketentuan landreform, maka UU Penetapan Luas Tanah Pertanian memuat tiga hal yang diaturnya, yaitu:

  1. Penetapan luas maksimun pemilikan dan penguasaan tanah pertanian;
  2. Penetapan luas minimum pemilikan tanah pertanian dan larangan untuk melakukan perbuatan-perbuatan yang mengakibatkan peecahan pemilikan tanah-tanah itu menjadi bagian-bagian yang terlampau kecil; serta
  3. Soal pengembalian data penebusan tanah-tanah pertanian yang digadaikan. Dengan demikian sungguh pun pasal 17 menunjuk pada semua macam tanah, UU Penetapan Luas Tanah Pertanian tersebut baru mengatur soal tanah pertanian saja. Maksimun luas dan jumlah tanah untuk perumahan dan pembangunan lainnya akan diatur tersendiri dengan suatu peraturan pemerintah.

Pasal 1 ayat (1) UU Penetapan Luas Tanah Pertanian menyebutkan bahwa:

Seorang atau orang-orang yang dalam penghidupannya merupakan satu keluarga bersama-sama hanya diperbolehkan menguasai tanah pertanian, baik milik sendiri atau kepunyaan orang lain ataupun miliknya sendiri bersama kepunyaan orang lain, yang jumlah luasnya tidak melebihi batas maksimum sebagai yang ditetapkan dalam ayat 2 pasal ini.

Dalam ayat (2) disebutkan penetapan luas tanah dan jumlah hak atas tanah yang dapat diperoleh antara lain:

No. Di daerah yang Sawah (hektar) Tanah Kering (Hektar)
1 Tidak padat 15 20
2 Kurang padat 20 12
3 Cukup padat 7,5 9
4 Sangat padat 5 6
  1. Larangan Pemilikan Tanah Pertanian Secara Absentee

Pada intinya penggunaan tanah secara absentee dilarang. Maksud dari larangan menguasai tanah secara absentee yaitu seseorang tidak diperbolehkan memiliki hak atas tanah pertanian yang ada diluar kecamatan tempat tinggalnya.

Penguasaan tanah secara absentee akan berdampak pada pemanfaatan tanah yang kurang optimal. Dalam Pasal 10 UUPA dinyatakan bahwa:

“Setiap orang dan badan hukum yang mempunyai sesuatu hak atas tanah pertanian pada asasnya diwajibkan mengerjakan atau mengusahakannya sendiri secara aktif, dengan mencegah cara-cara pemerasan.”

Maksud dari pasal tersebut bahwa pemilik hak atas tanah wajib untuk mengerjakan tanahnya secara langsung. Jadi secara tidak langsung bahwa dalam pasal ini, pemilikan tanah pertanian secara absentee dilarang, karena secara logika, pemilik tanah tidak akan dapat mengusahakan tanahnya secara aktif.

  1. Pengaturan Pengembalian dan Penebusan Tanah Pertanian yang Digadaikan

Dalam menghapuskan sifat-sifat pemerasan dalam gadai tanah, maka pemerintah membuat ketentuan tentang cara penebusan uang gadai. Ketentuan tersebut terdapat dalam Pasal 7 UU Penetapan Luas Tanah Pertanian. Dalam Pasal 7 UU, terdapat dua ketentuan yang diatur yaitu pengembalian tanah gadai dan pembayaran uang gadai. Pasal 7 Ayat (1) menyatakan bahwa:

Barangsiapa menguasai tanah pertanian dengan hak gadai yang pada waktu mulai berlakunya peraturan ini sudah berlangsung selama 7 tahun atau lebih wajib mengembalikan tanah itu kepada pemiliknya waktu sebulan setelah tanaman yang ada selesai dipanen, dengan tidak ada hak untuk menuntut pembayaran.

Menurut ketentuan tersebut, jika hak gadai tanah yang sudah berlangsung tujuh tahun atau lebih, maka tanah harus dikembalikan kepada pemilik tanah tanpa uang tebusan dalam waktu sebulan setelah tanaman yang ada dipanen. Hal ini diasumsikan bahwa pemegang gadai yang menggarap tanah pertanian selama tujuh tahun atau lebih, maka hasilnya akan melebihi uang gadai yang ia berikan kepada pemilik tanah pertanian.

Untuk tanah gadai yang akan ditebus sebelum tujuh tahun diatur dalam Pasal 7 Ayat (2) UU Penetapan Luas Tanah Pertanian. Dalam Pasal 7 Ayat (2) dinyatakan bahwa:

Mengenai hak gadai yang pada mulai berlakunya peraturan ini belum berlangsung selama 7 tahun maka pemilikan tanahnya berhak untuk memintanya kembali setiap waktu setelah tanaman yang ada selesai dipanen, dengan membayar uang tebusan yang besarnya dihitung menurut rumus:

dengan ketentuan bahwa sewaktu-waktu hak gadai itu telah berlangsung selama 7 tahun maka pemegang gadai wajib mengembalikan tanah tersebut tanpa pembayaran uang tebusan, dalam waktu sebulan setelah tanaman yang ada selesai dipanen.

Pada awalnya gadai atas tanah ini hanya diperuntukkan terhadap tanah pertanian, akan tetapi diperjelas oleh dikeluarkannya Peraturan Menteri Pertanian Agraria No. SK 10/Ka/1963 tentang Penegasan Berlakunya Pasal 7 UU No. 56 Prp Tahun 1960 Bagi Gadai Tanaman Keras. Dalam diktumnya dikatakan bahwa gadai berlaku juga bagi tanaman keras, misalnya kelapa.

  1. Pengaturan Kembali Perjanjian Bagi Hasil Tanah Pertanian

Mengingat kelemahan Hak Usaha Bagi Hasil yang diatur dalam hukum adat, golongan penggarap tanah yang biasanya berasal dari golongan ekonomi lemah dan selalu dirugikan, dan untuk mengurangi sifat pemerasan, serta memberikan perlindungan hukum bagi penggarap, maka dterbitkan Undang-undang No. 2 Tahun 1960 tentang Perjanjian Bagi Hasil (UU Perj. Bagi Hasil). UU Perj. Bagi Hasil mengharuskan bahwa perjanjian bagi hasil dilakukan secara tertulis. Maksudnya adalah agar mudah diawasi dan diadakan tindakan-tindakan terhadap perjanjian bagi hasil yang merugikan penggarapnya. Pelaksanaan perjanjian bagi hasil secara tertulis ini ternyata tidak terlaksana dengan baik, karena para pihak lebih terbiasa mengadakan perjanjian bagi hasil secara lisan, kekeluargaan, dan saling mempercayai.

Menurut UU Perj. Bagi Hasil, perjanjian bagi hasil harus dibuat secara tertulis di muka kepala desa, disaksikan oleh minimal dua orang saksi, dan disahkan oleh Camat setempat serta diumumkan dalam kerapatan desa yang bersangkutan. Ketentuan ini dimaksudkan untuk upaya preventif menghindarkan perselisihan mengenai hak dan kewajiban kedua belah pihak.

Dalam penjelasan Umum UU Perj. Bagi Hasil disebutkan bahwa tujuan mengatur perjanjian bagi hasil tersebut, dengan maksud :

  1. Agar pembagian hasil tanah antara pemilik dan penggarapnya dilakukan atas dasar yang adil;
  2. Dengan menegakkan hak-hak dan kewajiban-kewajiban dari pemilik dan penggarap agar terjamin pula kedudukan hukum yang layak bagi para penggarap, yang biasanya dalam perjanjian bagi hasil itu berada dalam kedudukan yang tidak kuat, yaitu karena umumnya tanah yang tersedia tidak banyak, sedang orang yang ingin menjadi penggarapnya adalah sangat banyak;
  3. Dengan terselenggaranya apa yang disebut pada a dan b di atas, maka bertambahlah kegembiraan bekerja bagi para petani penggarap, hal mana akan berpengaruh baik pula pada produksi tanah yang bersangkutan, yang berarti suatu langkah maju dalam melaksanakan program akan melengkapi “sandang pangan” rakyat.

Reformasi Agraria atau landreform merupakan serangkaian tindakan dalam rangka agrarian reform Indonesia. Program landreform meliputi pembatasan luas maksimun penguasaan tanah, larangan pemilikan tanah secara absentee atau guntai, retribusi tanah-tanah yang selebihnya dari batas maksimun, tanah-tanah yang terkena larangan absentee, tanah-tanah bekas swapraja, dan tanah-tanah negara, pengaturan soal pengembalian dan penebusan tanah-tanah pertanian yang digadaikan, pengaturan kembali perjanjian bagi hasil tanah pertanian, dan penetapan luas minimum pemilikan tanah pertanian, disertai larangan untuk melakukan perbuatan-perbuatan yang mengakibatkan pemecahan pemilikan tanah-tanah pertanian menjadi bagian-bagian yang terlampau kecil.

Dalam melaksanakan program tersebut, maka dibentuk peraturan yang khusus mengaturnya. Beberapa dari aturan tersebut adalah Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian, dan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1960 tentang Perjanjian Bagi Hasil.

Praktik

Dari pemahaman pemerintah pada masa akhir tahun 1950-an, kemiskinan, khususnya kemiskinan pedesaan disebabkan oleh ketimpangan penguasaan tanah dan penggunaan tanah sebagai alat pemerasan. Karena itu, pada tahun 1960 dalam sistem pemerintahan yang menamakan dirinya sebagai Demokrasi Terpimpin, pemerintah memilih pembangunan model ketiga, yaitu pembangunan pedesaan dengan didahului dengan Landreform.

Pelaksanaan Landreform di Indonesia, mengalami perubahan seiring dengan terjadinya perubahan peta politik di Indonesia. Pada tahun 1962-1965 yang diwarnai oleh kekerasan politik menjadi mimpi buruk dan puncak pergolakan politik yang bermuara dengan tumbangnya rezim Orde Lama dengan korban manusia yang luar biasa. Kejadian ini menjadi trauma dan untuk selanjutnya trauma ini direproduksi terus-menerus bagi keutuhan rezim baru. Memang diakui bahwa kebanyakan perjuangan Landreform telah dibarengi dengan kekerasan dan ketidakstabilan politik.

Tetapi upaya Landreform yang dilancarkan oleh pemerintah Orde Lama tersebut mengalami kegagalan. Hingga berakhirnya pemerintahan Orde Lama yang didahului dengan huru-hara tahun 1965, Landreform sama sekali tidak dapat dilaksanakan. Penyebab kegagalan landreform Indonesia tahun 1960 adalah karena tak adanya cukup dukungan politik dari kekuatan-kekuatan politik yang ada saat itu. Akibatnya, sebagai hasil kompromi dari tarik-menarik berbagai kepentingan elite politik dan masyarakat, perundang-undangan landreform yang dihasilkan juga sangat tidak memadai. Terlalu banyak cacat-cacat bawaan yang mengakibatkan tidak memungkinkannya perundang-undangan yang ada untuk dilaksanakan.

Penolakan Orde Baru

Pada masa Orde Baru, arah politik agrarian sedang berada dalam ruang tarik-menarik antara dua kekuatan, yaitu kekuatan rezim Kapitalis-Global yang menghendaki kebijakan pertanahan dipersiapkan untuk arena pasar sejagat yang meminimalkan peran (intervensi) Negara dalam pengadaan tanah bagi investasi di satu pihak, dan kekuatan birokrasi yang masih berusaha untuk mempertahankan mekanisme pengadaan tanah untuk investasi melalui intervensi Negara (pemerintah). Meskipun demikian, kedua kekuatan ini sesungguhnya bermain di satu arena system ekonomi yang sama, yaitu sistem ekonomi kapitalis. Arena sistem kapitalis ini menunjukan bahwa kebijakan pertanahan (dan agrarian) yang berusaha mengubah strujtur penguasaaan tanah warisan kolonial ternyata mengalami kegagalan total.

Rezim Orde Baru, sebagai pengganti Orde Lama, walaupun tidak secara terang-terangan, tidak memberlakukan lagi program landreform, memilih pola pembangunan pedesaan yang pertama, yaitu usaha peningkatan produktifitas petani dan buruh tani disektor pertanian melalui program intensifikasi pertanian. Saat itu pilihan ini tampaknya sangat realistis karena upaya meningkatkan intensifikasi pertanian mendapatkan materinya dari Revolusi Hijau yang sedang dipromosikan dengan gencarnya pada saat itu. Dari sinilah Revolusi Hijau masuk dalam kosa kata bahasa Indonesia.

Meskipun rejim Orde Baru sama sekali tidak memberlakukan landreform, tetapi mereka juga tidak pernah mencabut berbagai peraturan perundang-undangan landreform. Cara Orde Baru tidak memberlakukan landreform adalah dengan membuat peraturan atas nama pelaksanaan landreform, tetapi yang sesungguhnya memandulkan sama sekali program landreform.

Ada tiga alasan yang dipakai Orde Baru sebagai dasar penolakan secara diam-diam program landreform. Yang pertama, landreform secara ekonomis dipandang tidak tepat. Dalam kondisi kelangkaan tanah, pembagian tanah hanya akan mengakibatkan pemerataan kemiskinan. Pandangan ini didukung oleh hasil Sensus Pertanian tahun 1973 dimana tergambar betapa sempitnya rata-rata penguasaan tanah pertanian usaha tani di Indonesia. Dari hasil Sensus Pertanian tahun 1973 nampak untuk seluruh Indonesia, rata-rata usaha tani hanya menguasai tanah pertanian seluas 0,98 ha dengan jumlah usaha tani sebanyak 14.373.000  Sementara untuk Jawa dan Madura, usaha tani sebanyak 8.665.000 (yang merupakan 60% dari seluruh usaha tani di Indonesia) penguasaan rata-rata tanah pertaniannya hanya 0,64 ha. Bahkan Sumatra, Kalimantan, dan Sulawesi yang pulaunya demikian luas dan jumlah usaha taninya relatif sedikit (masing-masing 19,8%, 4,8%, dan 7,7% dari seluruh usaha tani di Indonesia), luas rata-rata lahan yang dikuasai hanya 1,34 ha untuk Sumatra, 2,71 ha untuk Kalimantan, dan 1,52 ha untuk Sulawesi.

TABEL 2.1.

JUMLAH DAN LUAS RATA-RATA USAHA TANI, 1973

Pulau Luas rata-rata (ha) Jumlah Usaha Tani

(ribuan)

Persen
Jawa – Madura 0,64 8.665 60,3
Sumatra 1,34 2.846 19,8
Kalimantan 2,71 689 4,8
Sulawesi 1,52 1.102 7,7
Nusa Tenggara 1,37 951 6,6
Maluku 2,17 120 0,8
Indonesia 0,98 14.373 100,0

Sumber:         BPS, Sensus Pertanian, 1973

Dikutip dari:   Mubyarto, 1982, hal 18

Dengan dukungan data yang menunjukkan luas rata-rata penguasaan tanah usaha tani di Indonesia dan diberbagai pulau sangat sempit, penguasa menganggap landreform sangat tidak rasional dan hanya akan mengakibatkan pemerataan kemiskinan semata.

Dengan nada yang sama, Joan Harjono menulis: “Walaupun merupakan kebenaran yang meyakinkan bahwa keadilan yang lebih besar dalam distribusi akses sumberdaya baik secara global maupun regional akan meningkatkan standard hidup orang-orang miskin secara memadai, pencapaian tujuan keadilan tidak dengan sendirinya menjamin standar hidup yang lebih tinggi jika sumberdaya itu sendiri tetap terbatas” (Joan Harjono, hal. 1).

Dalam rangka membantah pandangan bahwa landreform yang dilaksanakan dalam masyarakat yang mengalami kelangkaan tanah pertanian hanya akan berarti pembagian kemiskinan, Eddy Lee menyangkal dengan menyatakan bahwa argumen kelangkaan tanah biasanya didukung oleh perhitungan sederhana dengan maksud untuk menunjukkan bahwa seluruh areal tanah yang tersedia, bila dibagi sama diantara penduduk yang memenuhi syarat, akan menghasilkan usaha-usaha tani dibawah ukuran yang bisa hidup (minimum viable size).

Beberapa bantahan kiranya dapat diajukan terhadapnya. Pertama, hanya sedikit sekali negara dimana bukti perhitungan seperti itu berlaku, namun bukti itu diajukan sebagai dasar penolakan terhadap kemungkinan land reform dimanapun. Kedua, tersedianya tanah hanya ditentukan sehubungan dengan tingkat teknologi sekarang ini sehingga ukuran yang dapat hidup (minimum viable size) bukan merupakan data yang tidak dapat ditawar lagi. Kenyataannya tingkat teknologi itu sendiri merupakan akibat ketimpangan pembagian tanah yang memperlambat kemajuan teknis perluasan tanah. Ketiga, terdapat suatu paradoks dalam argumen itu. Jumlah produksi pangan di daerah-daerah yang bahkan kekurangan tanah adalah ditingkat dimana tersedianya pangan per jiwa melebihi kebutuhan gizi minimum.

Karena tiada dis-ekonomi skala, tetapi sebaliknya seluruh faktor produktivitas lebih tinggi dalam unit-unit yang lebih kecil, maka tidak dapat dikatakan bahwa landreform akan menghasilkan suatu situasi dimana penghidupan minimum tidak dapat diperoleh semata-mata karena kelangkaan tanah. Mungkin juga dapat ditanyakan mengapa dalam suatu situasi sesudah reform dimana ketidak sempurnaan pasar telah disingkirkan, perangsang-perangsang baru diberikan dan tersedia jumlah tanah dan tenaga kerja yang sama, hasilnya harus lebih rendah dan nasib buruh tani harus lebh buruk.

Yang keempat adalah bantahan pengalaman; Cina dan Korea Selatan mencapai sukses dalam land reform dalam keadaan kelangkaan tanah yang lebih hebat dari pada di negara-negara seperti India dimana argumen kelangkaan tanah diterapkan. Akhirnya, hambatan ukuran minmum, bahkan kalau berlaku, hanya akan mengikat kalau usaha tani perorangan adalah sat-satunya pilihan yang mungkin. Itu jelas tidak benar, landreform dapat disusul dengan pembentukan usaha-usaha tani kolektif atau kelompok-kelompok yang lebih luwes dalam penyerapan tenaga kerja dan pembagian pendapatan. Momok “massa buruh tani tanpa tanah yang terlalu banyak” dapat diatasi dengan inovasi pengaturan kelembagaan (Eddy Lee, Analisa no. 3 tahun 1981, hal 199 – 200).

Alasan yang kedua atas penolakan pelaksanaan program landreform adalah karena program Landreform dipandang akan menghambat pembangunan. Alasan ini dilandasi pemikiran bahwa dalam upaya membawa masyarakat desa memasuki era modernisasi dan pembangunan, keberadaan orang-orang kaya desa menjadi sangat penting dan dibutuhkan. Pandangan ini dilandasi asumsi yang salah, yang menganggap masyarakat desa, khususnya masyarakat kelas bawah desa, adalah masyarakat yang kolot, yang selalu berpegang pada tradisi, tidak rasional  dan karenanya tidak mau menerima inovasi.

Berlandaskan pada asumsi yang salah ini, muncul pandangan bahwa untuk memperlancar dan mempercepat proses pembangunan desa yang memerlukan masuknya banyak inovasi kedesa, diperlukan orang-orang kaya desa sebagai wahana penyebaran inovasi. Pemikiran ini didasarkan pada pandangan bahwa masyarakat desa yang kaya adalah masyarakat yang relatif modern, yang telah bersentuhan secara luas dengan dunia luar, yang karenanya mudah menerima berbagai pembaharuan. Karena itu, gangguan terhadap asset orang kaya desa dipandang tidak akan menguntungkan, malah sebaliknya akan menjadi kontra produktif.

Pembagian kekayaan yang berupa tanah yang akan menimbulkan pemilikan dan penguasaan tanah sempit dipandang tidak menguntungkan pembangunan. Pada masa penyitaan dan pembagian tanah (redistribusi) akan terjadi kekacauan pedesaan yang dapat dipastikan akan berimbas pada kekacauan usaha pertanian.

Setelah masa pembagian tanah selesai, yang akan terjadi adalah bahwa kebanyakan petani hanya menguasai lahan pertanian yang sempit. Penguasaan lahan pertanian yang sempit tidak memungkinkan berkembangnya pertanian modern (mekanisasi pertanian), dan petani berlahan sempit tidak akan terangsang untuk menanam tanaman yang laku dipasaran internasional. Petani berlahan sempir akan cenderung untuk melaksanakan pola pertanian subsisten. Hal ini tidak menguntungkan dari sudut ekonomi makro karena tidak bisa mengharap perolehan devisa dari sektor pertanian.

Disamping itu, yang merupakan pemikiran yang tidak pernah diungkapkan secara terang-terangan, adalah bahwa ketunakismaan dan kemiskinan sebagian besar masyarakat desa merupakan faktor yang menguntungkan dalam mempercepat proses industrialisasi yang sedang giat-giatnya diupayakan pada awal tahun 1970-an. Masyarakat desa yang miskin dan tak bertanah merupakan sumber buruh murah bagi industri diperkotaan yang baru tumbuh tersebut. Ironisnya, dalam rangka menarik minat investor asing menanamkan modalnya di Indonesia, melimpahnya buruh murah ini oleh penguasa Orde Baru tanpa malu-malu selalu didengung-dengungkan.

Alasan yang ketiga dalam menolak program Landreform adalah bahwa program landreform secara politis dianggap sebagai program yang kontra produktif, yang lebih banyak mudharatnya daripada manfaatnya. Kerusuhan-kerusuhan pedesaan pada masa awal hingga pertengahan tahun 1960-an sebagai akibat konflik-konflik landreform selalu dijadikan alasan pembenar atas penolakan program landreform.

Dengan nada yang sedikit berbeda, DR. A.T. Birowo menulis bahwa pilihan (pembangunan) yang menyangkut kebijaksanaan yang berorientasikan pemerataan dan mencakup redistribusi kekayaan dan pendapatan sangat sukar dilaksanakan karena menyangkut perubahan-perubahan dalam struktur kekuasaan yang ada sekarang. Landreform dan agrarian reform telah dikumandangkan sejak tahun 1960-an, tetapi hasilnya boleh dikatakan mengecewakan (A.T. Birowo, Prisma no. 10 tahun 1982, hal. 40).

Dasar alasan yang pertama yang menggunakan pengalaman landreform Indonesia tahun 1960 jelas tidak dapat dibenarkan. Kerusuhan-kerusuhan pedesaan yang terjadi pada tahun 1960-an sebagai akibat konflik masyarakat dalam soal pelaksanaan landreform sesungguhnya disebabkan karena landreform yang tidak dilaksanakan, bukannya sebagai akibat pelaksanaan landreform itu sendiri. Bahkan, hingga akhir kekuasaan rejim Orde Lama, landreform boleh dikata belum pernah dilaksanakan dengan bersungguh-sugguh.

Hambatan malah muncul dari panita landreform dan penguasa sendiri, yang berkerjsama dengan para pemilik tanah luas di desa dan orang-orang kota pemilik tanah guntai. Bahkan para anggota panita pelaksana itu sendiri atau keluarga mereka seringkali adalah pemilik-pemilik tanah luas atau tanah guntai.

Kalau di negara-negara lain, seperti Rusia, Cina, Cuba, Jepang, Taiwan, Korea Selatan, Mesir, dan masih banyak lagi negara-negara yang melaksanakan landreform tanpa harus mengalami huru-hara pedesaan sebagaimana yang pernah kita alami pada tahun 1960-an yang berujung pada huru-hara besar tahun 1965, mengapa pada masa Indonesia modern kita tidak dapat mengikuti jejak negara-negara lain yang telah melaksanakan landreform tanpa harus mengalami huru-hara besar?

Alasan yang kedua, bahwa landreform sangat sukar dilaksanakan karena menyangkut perubahan-perubahan dalam struktur kekuasaan yang ada sekarang, tidak dapat dijadikan alasan penolakan program landreform. Bagaimanapun, masalah ini sangat tergantung sepenuhnya pada goodwill penguasa. Yang harus dipertanyakan adalah, apakah penguasa Indonesia saat ini betul-betul mempunyai kehendak untuk membangun masyarakat yang adil dan makmur, atau hanya ingin mempertahankan kekuasaan dan kekayaannnya semata-mata? Kalau di Rusia, Cina, Jepang, taiwan dan Korea Selatan dan diberbagai negara lain penguasa negara bisa melaksanakan landreform, mengapa penguasa Indonesia tidak bisa?

Berdasarkan ketiga alasan tersebut oleh penguasa Orde Baru program landreform dihentikan sama sekali. Tetapi penghentian dan penolakan program landreform hanya dilakukan secara diam-diam, tidak pernah dinyatakan secara terbuka. Penguasa Orde Baru tetap mengesankan kepada masyarakat miskin desa yang jumlahnya memang sangat besar, bahwa mereka masih memiliki komitmen dengan upaya mencapai keadilan sosial yang salah satunya diupayakan melalui landreform.

Lahan Pertanian yang Menyusut

Menurut beberapa laporan penyelidikan, praktis rencana dan pelaksanaan program Landreform gagal oleh beberapa sebab. Dari laporan Direktorat Jenderal agrarian Tahun 1986 ditemukan bahwa di Jawa telah didistribusikan sejumlah 197.395,6531 ha atau 3,49% dari tanah yang seharusnya diredistribusikan kepada 307.904 keluarga atau hanya 8,14% dari total keluarga petani yang seharusnya menerima redistribusi menurut undang-undang dalam rentang waktu antara 1963-1969.

Dalam negara agraris, kata Bung Hatta, tanah menjadi alat produksi yang penting. Dengan demikian, baik-buruknya penghidupan rakyat tergantung pada keadaan lahan pertanian. Namun, dalam beberapa tahun kedepan, Indonesia akan mengalami defisit lahan pertanian seluas 730.000 hektare. Dan menurut Kementerian Pertanian, jika tidak ditangani, defisit lahan itu akan meningkat menjadi 2,21 juta hektare pada 2020. Dan akan terus bertambah menjadi  5,38 juta hektare pada 2030.

Di sisi lain, kebutuhan konsumsi pangan kita, khususnya beras, terus meningkat. Sekarang ini setiap orang Indonesia menghabiskan rata-rata 139 kilogram beras per tahun. Untuk 2013, jumlah penduduk Indonesia diperkirakan mencapai 230 juta orang. Artinya, untuk tahun ini saja, Indonesia membutuhkan sedikitnya 31.97 juta ton beras. Dan untuk memproduksi beras sebanyak itu diperlukan 12 juta hektar.

Pada tahun 2015, dengan perkiraan jumlah penduduk 255 juta orang, Indonesia membutuhkan lahan 13,38 juta hektar. Artinya, Indonesia dituntut menambah luas areal pertaniannya. Pada kenyataannya, lahan pertanian di Indonesia justru menyusut.

Menurut Khudori, anggota POKJA Ahli Dewan Ketahanan Pangan Pusat (2010–2014), dalam rentang waktu 1999-2002, laju tahunan konversi lahan baru 110.000 hektar. Pada periode 2002-2006 melonjak menjadi 145.000 hektar per tahun. Akan tetapi, rentang 2007-2010 di Jawa saja laju konversi rata-rata 200.000 hektar per tahun.

Dia menambahkan, lahan (sawah beririgasi teknis, nonteknis, dan lahan kering) di Jawa pada 2007 masih 4,1 juta hektar, kini hanya tinggal 3,5 juta hektar. Lahan sawah Indonesia hanya 8,06 juta hektar dan tegalan/kebun 12,28 juta hektar. Artinya, dalam beberapa tahun kedepan, Indonesia mengalami krisis lahan pertanian. Sudah begitu, seperti ditemukan oleh Institut Pertanian Bogor (IPB), sebanyak 75 persen lahan pertanian di Indonesia sudah kritis karena mengalami penurunan kesuburan.

Menurut Ketua Umum Kontak Tani Nelayan Andalan Winarno Tohir, Rabu (2/11) di Jakarta, Badan Pusat Statistik (BPS) menghitung luas lahan baku pangan 2002 seluas 7,75 juta hektar. Dengan laju konversi lahan 110.000 hektar per tahun, dalam waktu sembilan tahun (2011) lahan baku tinggal 6,76 juta hektar.

Mengacu data BPS, dalam kondisi iklim basah di saat hujan terus turun, luas pertanaman padi hanya 6,2 juta hektar. Bila dalam setahun lahan itu ditanami dua kali, luas tanam hanya 12,4 juta hektar. Padahal, indeks pertanaman padi 2011 kurang dari dua.

Alih fungsi lahan 110.000 hektar belum menghitung luas alih fungsi tanaman yang mencapai 74.000 hektar. Dengan kata lain, setiap tahun ada petani yang beralih menanam padi ke tanaman nonpadi, seperti hortikultura, tebu, karet, dan kelapa sawit. Diberitakan sebelumnya, BPS memperkirakan produksi padi 2011 dalam angka ramalan III 65,39 juta ton gabah kering giling. Turun 1,08 juta ton dibanding produksi 2010, atau 2,67 juta ton dibanding aram II.

 

 

Kenapa bisa terjadi krisis lahan pertanian? Pertama, banyak lahan pertanian beralih fungsi menjadi kawasan perumahan, pusat perbelanjaan, jalan tol, kawasan industri, kawasan pertambangan, dan lain-lain.

Kedua, peruntukan lahan di Indonesia sangat berorientasi profit (keuntungan), seperti untuk perkebunan sawit, pemanfaatan hasil hutan kayu, pertambangan, dan lain-lain. Artinya, penguasaan dan pengolahan tanah itu lebih banyak dikangkangi oleh korporasi. Data menyebutkan, 35% daratan Indonesia dikuasai oleh perusahaan pertambangan. Sangat sedikit lahan itu yang dikonversi untuk kebutuhan lahan pertanian.

Ketiga, terjadi konsenstrasi penguasaan dan kepemilikan tanah di Indonesia. Indeks Gini kepemilikan tanah juga meningkat tajam: dari 0,50 (1983) menjadi 0,72 (2003). Kepala Badan Pertanahan Nasional (BPN) Joyo Winoto pernah membeberkan bahwa hanya 0,2 persen penduduk Indonesia yang saat ini menguasai 56 persen aset nasional. Dari aset yang dikuasai tersebut, 87 persen dalam bentuk tanah.

Situasi ini akan membawa dampak buruk. Krisis lahan ini akan berdampak pada merosotnya produksi pangan. Indonesia pun tidak akan pernah berdikari di bidang pangan. Sekarang saja kita sudah menjadi importir pangan terbesar di dunia.

Situasi ini membawa rakyat Indonesia dalam situasi rawan: krisis pangan. Kita tahu, harga pangan dunia dikontrol oleh segelintir korporasi dan itupun fluktuatif sesuai permainan di pasar spekulasi. Padahal, mayoritas rakyat Indonesia masih bergantung pada konsumsi beras.

Jumlah penduduk Indonesia pada tahun 2010 telah mencapai 237,6 juta jiwa yang berarti mengalami kenaikan 13,2 persen dari tahun 2000 sebesar 206,3 juta jiwa dengan laju rata-rata pertumbuhan per tahun sebesar 1,52 persen. Pertumbuhan penduduk yang besar tidak dibarengi dengan pemerataannyasehingga populasi penduduk terpusat di Pulau Jawa yang luasnya hanya 6,8 persen dari total luas Indonesia.

Bhayangkan pulau Jawa yang kecil dihuni oleh 57,5 persen penduduk Indonesia. Kenyataan itu berbeda jauh dengan Pulau Sumatera sebagai pulau terbesar yang dihuni oleh 21,3 persen penduduk, sedangkan Kalimantan 5,8 persen dan Papua hanya 1,5 persen penduduk. Tak dapat dibantah bahwa infrastruktur dan amenities yang tersedia di Jawa menjadi daya tarik sekaligus penyebab mengapa pembangunan berpusat di Jawa.

Maka untuk mengatasi masalah tersebut, tidak bisa lagi hanya mengandalkan dengan cara-cara yang tradisional seperti yang selama ini dilakukan oleh sebagian besar petani di sini. Mereka juga harus kreatif dan inovatif. Direktur Jenderal Lembaga Penelitian yang berbasis di Meksiko, International Maize and Wheat Improment Center atau Centro Internacional de Mejoramento de Maize Trigo (CIMMYT), Thomas A. Lumpkin menyatakan tantangan terberat yang harus dihadapi para petani dalam kondisi seperti ini bukanlah dengan cara melipatgandakan hasil pertanian, melainkan berbagai inovasi untuk membuat lahan pertanian yang produktif dan sehat. Salah satunya adalah dengan melakukan konversi pertanian yang melibatkan pengeolahan tanah semurah mungkin, pemanfaatan jerami sebagai alas tanah, serta sejumlah teknik lain untuk menghemat air dan nutrisi lain serta mengedepankan karbon di dalam tanah.

Menurunnya lahan pertanian berarti penciutan jumlah petani. Artinya, penyerapan tenaga kerja merosot. Ini akan memicu apa yang disebut proses de-peasantization, yaitu fenomena petani atau rumah tangga petani telah kehilangan kapasitas mereka sebagai produsen atau unit ekonomi. Maklum, petani yang kehilangan alat produksi tidak serta-merta akan terserap oleh industri di kota-kota. Maklum, Indonesia juga mengalami proses de-industrialisasi.

Umumnya lahan sawah yang dikonversi tidak hanya sangat subur tetapi lokasinya juga strategis, berdekatan dengan jalan raya atau jalan tol. Sebagai contoh kasus, menurut BPN, pada tahun 2004 luas lahan sawah 8,9 juta ha: 7,31 juta ha beririgasi dan 1,45 juta ha non-irigasi. Dari sawah irigasi yang subur, 3,099 juta ha hendak dikonversi oleh pemerintah daerah. Dari jumlah itu, 1,67 juta ha (53,8%) merupakan sawah beririgasi di Jawa dan Bali. Menurut penghitungan,  konversi tersebut bisa membuat 14,26 juta GKG atau 10 juta ton beras berpotensi hilang.

Menggeliatnya industri pertambangan dan perkebunan di Pulau Sulawesi membuat ruang terbuka untuk masyarakat kian menipis. Pengolahaan data dari Jaringan Kerja Pemetaan Partisipatif (JKPP) menunjukkan, lebih dari separuh dari 18 juta hektare lahan di Pulau Sulawesi habis dibagi untuk izin tambang, hak guna usaha (HGU), hutan tanaman industri (HTI), dan hak penguasaan hutan (HPH).

Koordinator Nasional JKPP Deny Rahadian menjelaskan, lahan untuk pertambangan menempati urutan pertama dengan luas hampir 5 juta hektare. Kedua terbesar, yaitu lahan migas dengan 2,2 juta haktare, kemudian diikuti oleh izin HPH, HTI, dan HGU. Jumlah luas lahan itu, kata Deny, terus meningkat setiap tahunnya, baik untuk lahan pertambangan, maupun penguasaan hutan untuk industri.

Manurut Deny, peningkatan lahan untuk industri tersebut mengakibatkan lahan hak guna masyarakat semakin tergerus. Bahkan, banyak lahan pertanian masyarakat yang akhirnya dijual karena tanah garapan mereka rusak dan tak bisa lagi ditanami. Salah satu contoh adalah dua desa di sekitar tambang PT Semen Bosowa, yaitu Desa Tukamesa dan Desa Baruga. Terdapat juga Desa Salenrang, Desara Tukamesa, dan Desa Baruga pun mulai kesulitan mendapatkan air, baik untuk irigasi maupun air konsumsi.

Sementara, di Sulawesi Tenggara, tepatnya di pulau kecil bernama Wawonii yang luas lahannya mencapai 1.519,98 kilometer persegi, terdapat sekitar 18 izin usaha pertambangan (IUP). Dengan lahan yang cukup minim, Pemerintah Kabupaten Konawe justru memberikan izin pertambangan yang terkesan berlebihan. Bahkan, banyak dari lahan pertambangan ini yang terindikasi masuk dalam kawasan hutan lindung.

Wahana Lingkungan Hidup (Walhi) Sulawesi Tenggara mencatat, penerbitan izin tersebut bukan saja merugikan masyarakat, tapi juga berpotensi besar menghasilkan bencana ekologis. Dengan daerah Pulau Wawonii yang cukup minim dan pertambangan melimpah, membuat daerah ini sulit air bersih. Kondisi itu juga berdampak pada terancamnya ketersediaan produksi pangan.

Anggota tim Simpul Layanan Pemetaan Partisipatif (SLPP) Makasar M Al-Amin mengatakan, aktivitas penambangan di Kabupaten Maros menjadi yang terbesar dengan 71 izin pertambangan. Banyaknya kegiatan tambang di kabupaten ini membuat tingkat penderita penyakit ISPA semakin meningkat. Dari hasil penelitiannya, Amin mengungkapkan, penderita ISPA di Maros mencapai 10.885 orang.

Sebuah hasil penelitian melaporkan bahwa hanya 16% atau sejumlah 4.421.764 RTP memiliki rata-rata lebih dari 1 ha lahan usaha tani untuk digarap dalam proporsi tanah yang dikuasai sejumlah 69% dari seluruh total luas lahan pertanian. Jika data ini dikelompokkan menjadi 2 kelompok, yakni penguasaan tanah di bawah 1 ha dan di atas 1 ha, maka gambaran penguasaan tanah pertanian di Indonesia adalah sejumlah 84% penduduka pedesaaan menguasai 31% dari total luas lahan usaha tani, dan hanya 16% menguasai sebesar 69% dari total luas lahan pertanian, yakni berkurang dari 5,72 juta ha (1983) menjadi 5,24 juta ha (1993) atau menurun 0,48 juta ha, maka data struktur penguasaan lahan pertanian di atas sudah sepatutnya disebut sebagai krisis penguasaan sumber-sumber agraria.

Kondisi di atas semakin merisaukan seperti yang terungkap dari data resmi BPS Sensus pertanian 1983 dan 1993 bahwa presentase rumah tangga pertanian gurem terus meningkat, dari 50,99% (1983) menjadi 51,63% (1993). Dalam kasus Jawa, jumlah ruamah tangga pertanian gurem juga meningkat dari 66,65% (1983) menjadi 69,84% (1993).

Memperhatikan data di atas, maka masalah penurunan penguasaan atas tanah pertanian tersebut tidak perlu terjadi, sekiranya semua pihak memperhatikan mengenai ketentuan pasal-pasal yang terdapat dalam UU Nomor 1 Tahun 1961 tentang Penetapan Luas Tanah pertanian. Khususnya menyangkut mengenai pengaturan kelebihan maksimum tanah pertanian yang dimiliki oleh seseorang. Ketentuan ini berkaitan pula dengan Pasal 7 UUPA yang pada intinya melarang penguasaan atas tanah yang melampaui batas.

Untuk mengamankan sejumlah lahan pangan yang ada agar tidak dialihfungsikan, serta demi tercapainya tujuan pembangunan nasional, maka disusunlah UU Nomor 41 tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan (LP2B). Dengan adanya UU 41/2009, diharapkan dapat dicapai swasembada pangan pada periode 2010-2014, yaitu berupa pencapaian 10 juta ton beras, serta diikuti pencapaian swasembada komoditas pangan lainnya seperti jagung, kedelai, ubi jalar dan ubi kayu.

Sejalan dengan amanat yang terdapat dalam UU No. 41/2009, dalam Peraturan Presiden Nomor 39 Tahun 2013 tentang Rencana Kerja Pemerintah 2014 prioritas 5 dijelaskan, bahwa salah satu target pemerintah adalah perluasan lahan pangan sebesar 2 juta hektar, dengan target waktu sampai 2014. Perluasan lahan ini dimaksudkan untuk  mencukupi kebutuhan pangan nasional.

Mengingat dengan jumlah lahan yang ada saat ini (8 juta ha) belum menghasilkan produksi pangan yang optimal. Sesuai dengan Pasal 1 UU 41/2009, lahan yang dilindungi dalam LP2B merupakan bidang lahan pertanian yang ditetapkan untuk dilindungi dan dikembangkan secara konsisten guna menghasilkan pangan pokok bagi kemandirian, ketahanan dan kedaulatan pangan nasional. Lahan yang telah ditetapkan untuk dilindungi ini nantinya, sesuai dengan Pasal 35 PP 1/2011, akan dilindungi dan dilarang untuk dialihfungsikan.

Sejak diundangkan pada tahun 2009, kebijakan tentang LP2B tersebut sedikit banyak telah memberikan sejumlah bukti positif terhadap produksi pangan nasional. Salah satunya terlihat dari adanya peningkatan jumlah produksi pada sejumlah komoditas pangan.

Berdasarkan data BPS, produksi salah satu komoditas pangan, yaitu padi pada tahun 2013 adalah sebesar 71 juta ton, mengalami peningkatan sebesar 10 persen dari tahun 2009 yang menghasilkan 64 juta ton. Sementara itu, komoditas pangan lainnya yang mengalami peningkatan produksi adalah jagung yang mengalami peningkatan sebesar 5 persen, yaitu dari 17 juta ton pada tahun 2009 menjadi 18 juta ton pada tahun 2013. Peningkatan tersebut diikuti pula oleh ubi jalar (15 persen) dan ubi kayu (8 persen).

Sejumlah peningkatan produksi tersebut didukung pula oleh Angka Ramalan I (ARAM I) tahun 2014. Salah satunya dapat dilihat bahwa ARAM I untuk produksi komoditas jagung diperkirakan meningkat sebesar 18,55 juta ton, mengalami kenaikan sebesar 37,02 ribu ton atau 0,20 persen dibandingkan tahun sebelumnya.

Peningkatan produksi dalam ARAM I 2014 juga terjadi pada komoditas pangan lainnya seperti kedelai (14,44 persen), kacang hijau (3 persen) dan ubi kayu (10,38 persen). Sementara itu, ARAM I untuk padi diperkirakan mengalami penurunan sebesar 1,98 persen, atau hanya mencapai produksi sebesar 69,87 juta ton. Perkiraan merosotnya produksi padi tersebut lebih dipengaruhi oleh faktor iklim, seperti banjir yang cukup besar yang terjadi selama 2014 yang menyebabkan banyak terjadinya kegagalan panen di sejumlah daerah.

Selain itu, penyebab lainnya adalah karena menurunnya luas panen yang diakibatkan oleh adanya peralihan penggunaan lahan sawah tersebut untuk tanaman pangan lainnya seperti kedelai dan jagung. Namun demikian, sisi positif yang dapat kita lihat dari ARAM I produksi pangan nasional adalah bahwa secara keseluruhan, peningkatan yang terjadi tersebut menunjukkan bahwa peningkatan produksi pangan nasional berlangsung cukup baik, karena peningkatan tersebut telah dapat terjadi secara berkelanjutan.

Rendahnya pemahaman pemerintah daerah atas peraturan ini membuat peraturan ini tidak berjalan optrimal. .Kalaupun ada perda, implementasinya belum tentu maksimal. Beberapa daerah bahkan belum mementukan lahan pertanian produktif berkelanjutan yang perlu dilindungi. Selain penetapan lahan pertanian berkelanjutan, perlu dipikirkan tentang insentif yang harus diterima petani sebagai biaya oportunitas yang harus ditanggungnya. Regulasi tentang penyelamatan lahan pertanian belum epenuhnya memuat semangat kesejahteraan bagi petani termasuk insentif tersebut, belum lagi kelas dan kasifikasi produktivitas lahan sebagai indicator pembeda antara jenis lahan yang ada.

Diantara semua jenis lahan pertanian, sawah merupakan lahan yang paling terancam keberadaannya. Sebagai lahan produktif, sawah dibangun dengan melibatkan dana APBN bahkan dana pinjaman yang besar. Sistem irigasi, sarana jalan penghubung serta semua infrastruktur penunjang yang dibangun sengaja diarahkan untuk menjaga produksi beras sebagai komoditas strategis sekaligus politis.Mencetak sawah baru membutuhkan biaya besar dan waktu yang panjang.

Kementerian pertanian baru berhasil mencetak 330 ribu hektar sawah selama periode 2006 – 2013 atau 40 ribu hekatr sawah per tahun.Kemampuan cetak sawah baru tidak sebanding dengan laju percepatan konversi sawah kepada lahan non sawahselama periode tersebut, seluas 100 ribu hektare per tahun.

Situasi krisis ini perlu menjadi perhatian aparat negara pada semua jenjang. Pencegahan atau lebih tepat penanganan persoalan tersebut membutuhkan konsolidari kewenangan dalam wawasan kebangsaan sehingga persoalan pangan bukan menjadi persoalan pusat tetapi juga daerah. Sinergitas pembangunan pertanian seyogyanya menjauhkan unsur bisnis dan lebih mengedepanan wawasan kebangsaan dalam menjaga kedaulatan pangan kita.

Penutup

Semoga dengan adanya masa reformasi ini, pelaksanaan Landreform menjadi prioritas utama oleh pemerintah untuk megatasi krisis ekonomi yang berkepanjangan, terutama yang menimpa masyarakat lapisan bawah.