Dari Liberalisasi Menuju Krisis Perbankan: Pengalaman Indonesia

Sektor industri jasa perbankan nasional di Indonesia memiliki sejarah yang cukup panjang, yaitu sejak masa penjajahan Belanda, yang didominasi oleh berbagai bank asing dan bank-bank bentukan pemerintahan kolonial Belanda. Sektor ini mulai membuka lembaran baru ketika Indonesia mengumumkan kemerdekaannya sebagai suatu negara yang merdeka, mandiri, dan berdaulat penuh. Pemerintah Republik Indonesia mendirikan bank-bank milik negara sebagai penggerak pembangunan ekonomi nasional. Sebagai langkah pertama pada tanggal 19 Oktober 1945 didirikan Jajasan Poesat Bank Indonesia yang bertindak sebagai bank umum (Bank Indonesia, Sejarah Bank Indonesia Periode I: 1945-1949, Bank Indonesia Pada Masa Perjuangan Kemerdekaan Indonesia, Jakarta: Unit Khusus Museum Bank Indonesia, 2005, hlm. 156).

Pada periode 1968-1981, pertumbuhan ekonomi Indonesia melesat di atas 7 persen per tahunnya. Tingginya pertumbuhan ekonomi Indonesia pasca runtuhnya orde lama hingga awal 1980-an salah satunya disebakan oleh meningkatnya nilai ekspor Indonesia terutama karena terjadinya oil boom pada tahun 1970-an (Dzulfian Syafrian, “Deregulasi Perbankan dan Praktek Rent-Seeking Para Tikus Orde Baru”, INDEF, Tahun 2011, hlm. 1).

Pendapatan per kapita Indonesia dari tahun 1970 hingga 1979 naik hingga lebih dari 5 kali lipat, yakni dari USD 80 pada tahun 1970 menjadi USD 410 pada akhir 1979. Namun memasuki dasawarsa 1980-an, perekonomian Indonesia menghadapi tantangan yang sangat berat, yaitu kelesuan ekonomi dunia dan merosotnya harga minyak dunia sejak akhir tahun 1981. Kelesuan yang terjadi pada perekonomian dunia telah mengakibatkan turunnya permintaan akan barang-barang ekspor nonmigas Indonesia. Sementara itu, penurunan harga minyak menimbulkan tekanan-tekanan berat pada neraca pembayaran dan terbatasnya sumber devisa yang dapat disediakan untuk membiayai kegiatan pembangunan, serta menurunnya penerimaan pemerintah untuk menggerakkan perekonomian (Bank Indonesia, Sejarah Bank Indonesia Periode IV: 1983-1997, Bank Indonesia Pada Masa Pembangunan Ekonomi dengan Pola Deregulasi , Jakarta: Unit Khusus Museum Bank
Indonesia, 2006).

Laju pertumbuhan ekonomi pada tahun 1982 mencapai titik terendah selama 10 tahun terakhir, yakni 2,3%. Kemerosotan ekonomi nasional tersebut cukup memukul sektor perbankan nasional, sebab pemberian kredit perbankan pada awalnya sangat tergantung pada Kredit Likuiditas Bank Indonesia (KLBI).

Untuk mendorong perekonomian, pemerintah memiliki strategi baru. Strategi tersebut adalah mendorong sektor privat untuk lebih berkontribusi dalam perekonomian. Salah satu cara untuk mendorong sektor privat lebih produktif adalah dengan melakukan deregulasi perbankan. Dalam periode ini, Bank Indonesia mengeluarkan tujuh paket kebijakan deregulasi, yaitu: (i) Paket Kebijakan 1 Juni 1983 (Pakjun 1983); (ii) Paket Kebijakan 27 Oktober 1988 (Pakto 1988); (iii) Paket Kebijakan 25 Maret 1989 (Pakmar 1989); (iv) Paket Kebijakan 1 Desember 1989 (Pakdes 1989); (v) Paket Kebijakan 29 Januari 1990 (Pakjan 1990); (vi) Paket Kebijakan Kebijakan 28 Februari 1991 (Pakfeb 1991); dan (vii) Paket Kebijakan 29 Mei 1993 (Pakmei 1993). Setelah Pakmei 1993, kebijakan-kebijakan Bank Indonesia dikeluarkan tidak dalam bentuk paket, melainkan dalam bentuk peraturan-peraturan yang terpisah (Bank Indonesia, Sejarah Bank Indonesia Periode IV, hlm. 38).

Dari ketujuh paket kebijakan tersebut, mungkin yang paling dikenal yaitu Pakjun 1983 dan Pakto 1988. Sebab kedua paket kebijakan tersebut dianggap sebagai tonggak liberalisasi sektor industri jasa perbankan di Indonesia. Pakjun 1983 dianggap sebagai titik permulaan liberalisasi sektor industri jasa perbankan di Indonesia.

Melalui Pakjun 1983, suku bunga perbankan yang tadinya ditetapkan oleh pemerintah kemudian dibiarkan terbentuk melalui mekanisme pasar. Kemudian ekspansi kredit perbankan yang tadinya dibatasi oleh pemerintah kemudian dibebaskan. Giro Wajib Minimum bank-bank pada Bank Indonesia yang tadinya ditetapkan 15% kemudian diturunkan menjadi 2%.

Paket 1 Juni 1983 berisi tiga kebijakan pokok, yaitu: (1) penghapusan ketentuan pagu aktiva neto perbankan sebagai alat moneter utama dalam pengendalian moneter secara langsung sejak tahun 1974; (2) pemberian kebebasan kepada bank-bank pemerintah untuk menetapkan suku bunga deposito dan kredit, serta kebebasan dalam menetapkan syarat-syarat kredit nonprioritas; (3) pengurangan skim-skim KLBI sehingga hanya disediakan untuk kredit berprioritas tinggi.

Dengan membebaskan bank- bank untuk menentukan sendiri keseimbangan tingkat bunganya masing-masing, selain mendorong efisiensi mikro dan makro sektor perbankan, juga berdampak positif bagi masyarakat. Dari data tahunan dapat dideteksi bahwa sebelum deregulasi, ternyata tingkat suku bunga riil kita selalu negatif (sebagai pengurangan antara suku bunga nominal yang diterapkan pemerintah dengan laju inflasi). Setelah platfon suku bunga dilepas, tingkat bunga riil menjadi positif, yang berarti akan mendorong masyarakat untuk menyimpan uangnya di sektor perbankan.

Untuk mengantisipasi kemungkinan membanjirnya dana masyarakat pada perbankan maka dibuka peluang menanamkan dananya pada Bank Indonesia dengan cara membeli Sertifikat Bank Indonesia (SBI). Selanjutnya untuk mengantisipasi kemungkinan terjadinya mismatch antara sumber dan penggunaan dana perbankan dalam era persaingan bebas tersebut maka kepada perbankan diberi peluang mencari pinjaman melalui Pasar Uang Antar Bank dengan cara menjual Surat Berharga Pasar Uang (SBPU).49 Selanjutnya, untuk meningkatkan pengerahan dana masyarakat guna pembiayaan pembangunan serta efisiensi dan daya saing perbankan Indonesia, pemerintah mengeluarkan Pakto 1988. Beberapa aspek penting dalam Pakto 1988 adalah: (1) kemudahan pembukaan kantor cabang, (2) kemudahan pendirian bank baru, dan (3) penurunan reserve requirement.

Melalui ketiga aspek tersebut, diharapkan bisa tercapai beberapa tujuan utama dari Pakto 1988 sendiri, yaitu untuk lebih meningkatkan penghimpunan dana, mendorong ekspor nonmigas, meningkatkan efisiensi bank dan lembaga keuangan, meningkatkan efektivitas pelaksanaan kebijakan moneter, dan menciptakan iklim yang lebih mendukung pengembangan pasar modal.
Pakto 1988 ini dianggap oleh banyak pihak sebagai kebijakan perbankan yang paling liberal sepanjang sejarah perbankan nasional di Indonesia. Sebab hanya dengan modal Rp. 10 milyar, siapa saja bisa mendirikan bank baru. Selain itu, bank-bank asing lama dan yang baru masuk diizinkan membuka cabangnya di enam kota. Kemudian bentuk patungan antara bank asing dengan bank swasta nasional juga diizinkan. Dengan demikian, secara terang-terangan monopoli dana (simpanan masyarakat) oleh bank-bank milik negara dihapuskan. Bahkan, beberapa bank kemudian menjadi bank devisa karena persyaratan untuk mendapat predikat itu dilonggarkan.

Pakto 1988 ini merupakan penyempurnaan atas Pakjun 1983 sebelumnya. Kemudian setelah pengeluaran Pakto 1988, dikeluarkan lima paket kebijakan deregulasi perbankan lainnya oleh Bank Indonesia yang merupakan pelengkap dan penyempurnaan atas Pakjun 1983 dan Pakto 1988. Kemudian dalam keterangan pers tentang Pakjan 1990, dikemukakan bahwa deregulasi yang dimulai sejak 1 Juni 1983 telah menunjukkan hasil menggembirakan.

Pertama, Pengerahan dana masyarakat melalui bank-bank dan pasar modal meningkat pesat. Sejak Pakto 1988 dana yang dapat dihimpun oleh perbankan telah naik dari Rp. 36,9 triliun pada akhir Oktober 1988 menjadi sekitar Rp. 51,8 triliun pada akhir Desember 1989 atau naik sebesar 40,4%. Pengerahan dana masyarakat melalui pasar modal dalam kurun waktu tersebut meningkat dari Rp. 1,0 triliun menjadi Rp. 3,2 triliun atau naik sebesar 216%.

Kedua, Peningkatan efisiensi dan pelayanan perbankan kepada perbankan kepada masyarakat dengan jaringan yang makin luas. Jumlah bank umum, bank pembangunan, dan bank tabungan yang pada akhir Oktober 1988 berjumlah 108 bank bertambah menjadi 147 bank dengan jumlah kantor naik dari 1.846 menjadi 3.293 kantor. Dalam jumlah tersebut belum termasuk unit desa BRI, yang dalam kurun waktu yang sama naik dari 2.589 kantor menjadi 2.797 kantor. Sementara itu, jumlah BPR telah naik dari 7.491 bank pada akhir Oktober 1988 menjadi 7.555 bank pada akhir Otober 1989.

Ketiga, Tingkat suku bunga dana dan kredit terus menunjukkan kecenderungan menurun, yaitu suku bunga deposito turun dari rata-rata 19,0% pada Februari 1989 menjadi rata-rata 16,7% pada Desember 1989, sedangkan suku bunga kredit turun dari rata-rata sekitar 20% menjadi sekitar 18% dan diharapkan pada tahun 1990 masih akan menurun.

Keempat, Laju inflasi serta kurs rupiah terhadap mata uang asing tetap terkendali. Dalam tahun 1989, laju inflasi dapat dipertahankan pada tingkat 5,97% sedangkan depresiasi rupiah terhadap USD adalah 4%.

Periode tahun 1997/1998 merupakan momen yang tidak akan terlupakan oleh bangsa ini dalam sejarahnya. Sebab pada periode tersebut, Indonesia mengalami pergolakan dalam negeri yang sangat mengguncang segala aspek kehidupan dalam negeri. Pergolakan itu sendiri sebenarnya bermula dari guncangan pada bidang ekonomi sebagai akibat krisis mata uang Baht-Thailand, yang kemudian merembes ke negara-negara lain di kawasan Asia, terutama Asia Tenggara.

Indonesia sendiri kemudian menjadi negara terparah dalam krisis ekonomi Asia tahun 1997/1998 tersebut. Sektor perbankan sebagai salah satu bagian tak terpisahkan dari kegiatan ekonomi nasional, menjadi salah satu sektor yang paling terpukul parah oleh krisis. Ada yang menyebut periode tersebut sebagai dua tahun yang paling berat dan penuh bahaya dalam sejarah perbankan Indonesia. Hal tersebut tergambarkan dalam judul Paper IMF yang menggunakan kata-kata “two years of living dangerously”, yang disusun oleh pejabat-pejabat International Monetary Fund (IMF).

Krisis perbankan sendiri secara nyata mulai terjadi dengan ditandai oleh pencabutan izin usaha (likuidasi) 16 bank swasta pada 24 November 1997 oleh Menteri Keuangan dalam rangka mencegah semakin meluasnya krisis perbankan (systemic risk) dan besarnya risiko yang ditanggung masyarakat (economic cost). Tindakan likuidasi ini juga dilakukan sebagai salah satu hasil evaluasi dan rekomendasi IMF yang tertuang dalam Letter of Intent (LoI) antara Pemerintah dengan IMF pada tanggal 31 Oktober 1997.

Namun langkah tersebut dilakukan tanpa adanya persiapan yang matang, berupa pemberian jaminan umum kepada pemilik deposito atau simpanan di bank, dan bahkan jaminan yang kemudian diumumkan hanya berlaku untuk sebagian kecil depositor pada bank-bank yang ditutup.62 Hal ini juga diperparah oleh beberapa riset yang dilakukan oleh lembaga keuangan internasional menunjukkan betapa buruknya ranking perbankan Indonesia dibanding negara-negara lain di kawasan Asia Timur ataupun Tenggara.
Akumulasi dari semua kejadian tersebut tentu sangat buruk, di mana terjadi depresiasi kepercayaan masyarakat terhadap perbankan. Pada pertengahan bulan Desember, masyarakat melakukan penarikan deposito secara besar-besaran (bank rush) pada hampir semua perbankan yang ada, yang nilainya diperkirakan saat itu mencapai hampir setengah dari aset sistem perbankan nasional.

Berdasarkan usul IMF dalam kelanjutan negosiasi LoI II, guna memulihkan kepercayaan masyarakat terhadap perbankan, Pemerintah pada akhir Januari 1998 mengambil kebijakan untuk memberikan jaminan pembayaran atas kewajiban bank kepada depositor dan kreditor dalam dan luar negeri (blanket guarantee).

Pada saat bersamaan, Pemerintah juga membentuk Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN) atau Indonesia Bank Restructuring Agency. BPPN memiliki tiga kegiatan utama, yaitu: (1) untuk melaksanakan program jaminan pemerintah, termasuk pendataan kewajiban bank, pembayaran premi, dan verifikasi klaim, (2) restrukturisasi bank melalui penutupan, penggabungan (merger), rekapitalisasi dan penjualan kepemilikan pemerintah pada bank-bank bermasalah; serta mendapatkan kembali pinjaman yang buruk dan memantau sekaligus menjual aset-aset perusahaan yang dijaminkan pada BPPN dari para pemilik bank terdahulu sebagai jaminan untuk kredit likuiditas darurat dari Bank Indonesia, serta (3) melakukan koordinasi dan supervisi bank- bank yang telah dibekukan atau ditutup, dalam rangka menyelesaikan seluruh proses penutupan bank-bank.

Selain itu, melalui LoI II tersebut, kemudian juga diperkenalkan Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) atau Bank Indonesia Liguidity Support. BLBI ini sendiri didefinisikan oleh Joseph Soedradjad Djiwandono (Gubernur BI periode 1993-1998) sebagai “a facility that central bank provides to banks suffering from a systemic liquidity mismatch to prevent the banking sector from collapsing. The liquidity support that the central bank provides actually comprises of a number of liquidity facilities to address different liquidity problems and to suit the conditions of the recipient banks.”

Kemudian pada hari Sabtu tanggal 13 Maret 1999, pemerintah mengumumkan berbagai tindakan lanjutan terhadap bank swasta nasional dalam rangka memperbaiki kondisi industri perbankan nasional yang sedang mengalami krisis. Tindakan tersebut berupa pembekuan operasi, pengambilalihan manajemen, penentuan bank yang dapat dan tidak dapat mengikuti program rekapitalisasi.
Dalam program rekapitalisasi perbankan, pemerintah  melakukan penyertaan modal pada bank-bank melalui penerbitan obligasi sehingga sebagian besar kepemilikan bank-bank tersebut berada di tangan pemerintah. Penyertaan pemerintah pada bank-bank melalui program rekapitalisasi bersifat sementara dan pada waktunya akan dijual kembali pada investor yang berminat.Pendanaan dalam program rekapitalisasi perbankan saat itu terpaksa ditanggung oleh pemerintah, mengingat saat itu pihak investor swasta tidak bisa diharapkan untuk menyediakan modal (dana) lagi. Kemudian pemerintah melanjutkan program rekapitalisasi dengan program penggabungan (merger) beberapa bank. Pertimbangannya bahwa dengan cara merger tersebut, berbagai bank dapat diselamatkan dari kesulitan kinerjanya. Sebagai hasil merger, diharapakan bank yang baru akan berkembang jauh lebih baik dibandingkan jika tidak dilakukan merger. Empat bank milik negara yang telah direkapitalisasi digabung menjadi Bank Mandiri, yang kemudian menjadi bank terbesar di Indonesia dengan menguasasi 30% jumlah deposito bank nasional. Sedangkan dalam sektor bank swasta nasional, sembilan dari tigabelas bank swasta yang diambil alih oleh BPPN kemudian digabung menjadi Bank Danamon.

Sebenarnya, berbagai tindakan rekapitalisasi, penggabungan (merger), dan penutupan atas bank yang bermasalah seperti tersebut di atas mengacu pada kesepakatan antara pemerintah dengan IMF, di mana rencana ini sangat dipengaruhi oleh rencana yang diadopsi oleh Swedia saat mengatasi krisis perbankan negaranya pada periode 1991-1994.

Sebagai tindak lanjut atas restrukturisasi perbankan nasional yang telah berjalan, pemerintah bersama dengan BI melakukan proses konsolidasi, penguatan infrastruktur, peningkatkan kehati-hatian dan peningkatan fungsi intermediasi perbankan melalui berbagai langkah seperti: perancangan Arsitektur Perbankan Indonesia (API), pembentukan Lembaga Penjamin Simpanan (LPS) dan Forum Stabilisasi Sistem Keuangan (FSSK), peningkatkan peran BPR, bank umum dan perbankan syariah, serta peningkatan mutut pengelolaan bank (good corporate governance).