Menyorot Dana Otonomi Khusus Papua

Pada tahun 2011, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) melakukan audit investigatif terkait dana otonomi khusus (otsus) di Papua dan Papua Barat. Auditor negara melakukan audit investigatif  pada tahun 2011 terkait dana otonomi khusus (otsus) di Papua dan Papua Barat. Hasilnya, BPK menemukan 218 kasus penyimpangan dalam penggunaan anggaran selama kurun waktu 2002-2010 yang menyebabkan kerugian daerah. Nilainya menurut Wakil Ketua BPK Hasan Basri mencapai lebih dari 281 milliar rupiah.

Sebuah pasar tradisional di Jayapura, provinsi Papua (foto: dok). Meski telah diterapkan kebijakan Otsus bagi Papua dan Papua barat, namun sekitar 70 persen masyarakat Papua masih hidup di bawah garis kemiskinan.

Sesuai data Kementerian Keuangan diketahui dana otonomi khusus yang disalurkan ke Papua mencapai  Rp 28,84 Trilliun. Tahun 2010 lalu, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono menginstruksikan audit khusus bagi penggunaan dana otonomi khusus Papua karena ditemukan penyelewengan sebesar lebih dari 1,8 trilliun rupiah.

Berikut temuan penyimpangan penggunaan dana Otsus Papua yang ditemukan BPK:

1. Rp 566 miliar pengeluaran dana Otsus tidak didukung bukti yang valid. Dalam pemeriksaan tahun 2010 dan 2011, ditemukan Rp 211 miliar tidak didukung bukti termasuk realisasi belanja untuk PT TV mandiri Papua dari tahun 2006-2009 sebesar Rp 54 miliar tidak sesuai ketentuan. Dan Rp 1,1 miliar pertanggunganjawaban perjalan dinas menggunakan tiket palsu. Serta temuan sebelumnya belum sepenuhnya ditindaklanjuti Rp 354 miliar.

2. Pengadaan barang dan jasa melalui dana Otsus senilai Rp 326 miliar tidak sesuai aturan. Antara lain: Pertama, Rp 5,3 miliar terjadi di Kota Jayapura tahun anggaran 2008 tidak melalui pelelangan umum. Kedua pengadaan dipecah Rp 1.077.476.613 terjadi di Kabupaten Merauke tahun 2007 dan 2008. Ketiga, pengadaan tanpa adanya kontrak Rp 10 miliar yang terjadi di Kabupaten Kaimana, Papua Barat, tahun anggaran 2009. Di samping itu terdapat temuan tahun 2002-2009 yang belum ditindaklanjuti Rp 309 miliar.

3. Rp 29 miliar dana Otsus fiktif. Dalam tahun anggaran 2010 terdapat Rp 22,8 miliar dana Otsus yang dicairkan tanpa ada kegiatan atau fiktif. Rincian kegiatan fiktif tersebut: detail engineering design PLTA Sungai Urumuka tahap tiga Rp 9,6 miliar pada Dinas Pertambangan dan Energi Provinsi Papua.

Kedua, detail engineering design PLTA Sungai Mambrano tahap dua Rp 8,7 miliar pada Dinas Pertambangan dan Energi Provinsi Papua. Ketiga, studi potensi energi terbarukan di 11 kabupaten Rp 3,1 miliar pada Dinas Pertambangan dan Energi Provinsi Papua. Keempat, fasilitas sosialisasi anggota MRP periode 2010-2015, Rp 827,7 miliar pada Badan Kesatuan Bangsa, Politik dan Perlindungan Masyarakat daerah tahun 2010. Sedangkan bagian tindak lanjut tahun sebelumnya Rp 6 miliar.

4. Rp 1,85 triliun dana Otsus periode 2008-2010, didepositokan. Dengan rincian Rp 1,25 triliun pada Bank Mandiri dengan nomor seri AA 379012 per 20 November 2008. Rp 250 miliar pada Bank Mandiri dengan nomor seri AA 379304 per 20 Mei 2009 dan Rp 350 miliar pada Bank Papua dengan no seri A09610 per 4 Januari 2010. Penempatan dana Otsus dalam bentuk deposito bertentangan dengan pasal 73 ayat 1 dan 2 Permendagri 13 th 2006.

Sudah sejak tahun 2010, Pemerintah didesak segera menerbitkan peraturan pemerintah yang berisi mekanisme implementasi Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Papua. Salah satu PP yang dinilai krusial adalah mengenai tata cara penggunaan dana otonomi khusus yang nilainya mencapai triliunan rupiah. Dana otsus (otonomi khusus Papua) turun sejak tahun 2002, tetapi diberikan Jakarta tanpa sistem dan persiapan yang baik. Dana ini dianggap bantuan sehingga digunakan oleh pemda (pemerintah daerah) tanpa acuan yang jelas. Ini bentuk pembiaran yang dilakukan Jakarta.

Sofia Maipauw, anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD) asal Papua Barat, berpendapat, ada kekosongan regulasi/instrumen dalam penggunaan dana otsus. Dampaknya, pemda menganggap dana otsus adalah bantuan, tetapi aparat hukum serta Badan Pemeriksa Keuangan berpersepsi dana otsus adalah dana APBN yang pengelolaannya harus mengacu pada Keputusan Presiden Nomor 80 Tahun 2003 tentang pedoman pelaksanaan pengadaan barang dan jasa. Menurut Sofia Maipauw, saat ini pemerintah pusat baru menerbitkan dua PP untuk Papua. Pertama, PP No 54/2004 tentang Majelis Rakyat Papua. Kedua, PP No 24/2007 tentang Provinsi Irian Jaya Barat menjadi Provinsi Papua Barat. Beberapa PP yang masih dibutuhkan adalah PP tentang pertambangan, pengelolaan hutan, dan masyarakat adat/hak ulayat.

Paulus Yohanes Sumino, anggota DPD asal Papua, menambahkan, sampai saat ini Peraturan Daerah Khusus Provinsi Papua Nomor 1 Tahun 2007 tentang Penerimaan dan Pengelolaan Dana Otsus tak kunjung ditandatangani gubernur. Diduga, hal itu akibat Jakarta belum menerbitkan sejumlah peraturan pemerintah (PP) yang menjadi peraturan pelaksanaan undang- undang otsus Papua.

Sejak tahun 2001, diberlakukan Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, belum dilaksanakan sebagaimana mestinya. Sebenarnya kebijakan otonomi Khusus merupakan suatu kebijakan yang bernilai strategis dalam rangka peningkatan pelayanan (service), dan akselerasi pembangunan (acceleration development), serta pemberdayaan (empowerment) seluruh rakyat di Provinsi Papua, terutama orang asli Papua.

Kebijakan Otsus diharapkan dapat mengurangi kesenjangan antar Provinsi Papua dengan propinsi-propinsi lain dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia, serta akan memberikan peluang bagi orang asli Papua untuk berkiprah di wilayahnya sebagai pelaku sekaligus sasaran pembangunan. Selain itu, kehadiran Otonomi Khusus dimaksudkan untuk meredam keinginan sebagian rakyat Papua yang ingin memisahkan diri dari NKRI serta guna mempercepat pembangunan di Papua dan memperkecil kesenjangan.

Sayangnya, dalam emplementasinya Otsus tidak berjalan optimal masih terdapat banyak penyimpangan dalam penggunaan dana Otonomi khusus tersebut. Keberadaan dana otonomi khusus tidak berdampak signifikan terhadap pembangunan daerah dan hanya dinikmati para pemimpin lokal dan tidak sampai ke rakyat.

Otonomi Khusus mulai diberlakukan di Provinsi Papua pada tahun 2002 berdasarkan UU No. 21 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, kemudian untuk Provinsi Papua Barat pemberlakuan otonomi khusus diberikan melalui Undang-Undang Nomor 35 Tahun 2008 tentang Penetapan Perpu Nomor 1 Tahun 2008 tentang Perubahan atas UU Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua menjadi undang-undang.

Di samping itu, dalam rangka pelaksanaan otonomi khusus kepada Provinsi Papua dan Provinsi Papua Barat juga dialokasikan dana tambahan infrastruktur. Besaran dana tambahan infrastruktur ini disepakati antara Pemerintah dengan DPR, dan penggunaannya diutamakan untuk pendanaan pembangunan infrastruktur. Dana otonomi khusus yang besarnya setara dengan 2% dari plafon Dana Alokasi Umum (DAU) Nasional, terutama ditujukan untuk pembiayaan pendidikan dan kesehatan; yang masing–masing minimal 30% (tiga puluh persen) dan 15% (lima belas persen).
Pemerintah juga mengalokasikan dana otonomi khusus untuk Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam (NAD) yang dilaksanakan mulai tahun 2008, sebagaimana diatur dalam UU Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh.Dana otsus tersebut dialokasikan untuk jangka waktu 20 (dua puluh) tahun, dengan rincian untuk tahun pertama sampai dengan tahun kelima belas, yang besarnya setara dengan 2% (dua persen) dari plafon Dana Alokasi Umum (DAU) nasional, dan untuk tahun keenam belas sampai dengan tahun kedua puluh, besarnya setara dengan 1% (satu persen) dari plafon DAU nasional, dan ditujukan untuk membantu daerah dalam rangka membiayai pembangunan terutama pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur, pemberdayaan ekonomi rakyat, pengentasan kemiskinan serta pendanaan pendidikan, kesehatan dan sosial.

Dana otsus yang sudah diberikan pemerintah pusat kepada tiga provinsi tersebut sangat besar dan terus meningkat. Berdasarkan data dari Kementerian Keuangan, dana otsus dan penyesuaian untuk Provinsi Papua & Papua Barat dari tahun 2002 s.d. 2010 sebesar Rp28,8 triliun, sedangkan untuk Pemerintah NAD dari tahun 2008 s.d. 2010 sebesar Rp10,6 triliun. Tetapi kesejahteraan hidup masyarakat papua masih belum memadai, tingkat pendidikan & kesehatan masih sangat rendah. Sementara yang terjadi di Aceh adalah realisasi penyerapan dana otsus yang masih rendah, yaitu sebesar Rp6,9 triliun atau 65% dari total dana otsus Rp10,6 trliun, dimana sisa dana otsus yang tidak terserap tersebut berpotensi digunakan tidak sesuai dengan maksud & tujuan kebijakan otsus.

Penyaluran dana otonomi khusus dari pemerintah provinsi kepada pemerintah kabupaten/kota dilakukan atas dasar nota kesepakatan antara gubernur dan Bupati/walikota. Pencairan dana otonomi khusus dari pemerintah provinsi ke pemerintah kabupaten/kota diatur dalam peraturan gubernur menyesuaikan dengan pencairan dana otonomi khusus dari Pemerintah Pusat.
Dana tambahan infrastruktur dalam rangka otonomi khusus disalurkan dengan mekanisme sebagai berikut:
1. Dana tambahan infrastruktur yang besarnya ditetapkan antar pemerintah dengan DPR berdasarkan usulan provinsi pada setiap tahunnya;

2. Dana tambahan infrastruktur disalurkan kepada pemerintah provinsi Papua dan Papua Barat dengan pemindahbukuan ke rekening kas umum daerah (RKUD).
Dana tambahan Infrastruktur ini digunakan khususnya untuk pembangunan jalan yang terisolir sehingga membuka akses antar kampung dan distsrik untuk meningkatan jalur lintasan perekonomian. Kesimpulannya adalah ketika dana otsus dan dana tambahan infrastruktur dianggarkan kedalam APBD, maka mekanisme pengelolaam keuangan daerah berlaku sama dengan daerah lain yaitu mempedomani PP Nomor 58 Tahun 2005 tentang Keuangan Daerah dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006sebagaimana telah diubah dengan Permendagri No 59 Tahun 2007 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah.
Dana Otsus = 2% x DAU Nasional. Alokasi Dana Otsus setiap tahun meningkat sejalan dengan kenaikan pendapatan negara.
Direncanakan Th 2013 Dana Otsus mengalami kenaikan 10,8% dari Rp11,9 Triliun menjadi Rp13,2 Triliun. Adapun Besaran Dana Tambahan Dana Otsus untuk Infrastruktur ditetapkan berdasarkan kesepakatan Pemerintah dan DPR disesuaikan dengan kemampuan keuangan Pemerintah, sedangkan tahun 2013 Dana tambahan infrastruktur tidak mengalami perubahan/tetap seperti tahun sebelumnya, yakni Rp1,0 Triliun.

Meskipun belum ada aturan mengenai alokasi dana otsus untuk bidang infrastruktur dan Ekonomi bagi Provinsi Papua dan Papua Barat, namun alokasi anggaran untuk bidang tersebut mendapat porsi terbesar dibanding alokasi anggaran untuk bidang pendidikan & kesehatan, yaitu pengalokasiannya rata-rata diatas 50%. Alokasi anggaran untuk infrastruktur sangat besar tetapi dalam kenyataannya kondisi infrastruktur tidak mengalami peningkatan, yang terjadi justru sebaliknya, seperti misalnya baik kuantitas maupun kualitas jalan jauh lebih buruk dibanding sebelum diberlakukannya otsus.
Tidak efektifnya UU Otsus dalam meningkatkan kesejahteraan masyarakat Papua adalah karena kurangnya peraturan pendukung yang mengatur mengenai tata cara penggunaan dana Otonomi Khusus sehingga penggunaan dana dapat dipertanggungjawabkan dengan jelas. Meski telah ada Perdasus yang mengatur tentang penggunaan Dana Otonomi khusus, namun Pemerintah Daerah Papua dalam praktiknya masih mengacu pada Permendagri No. 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah dan Peraturan Gubernur yang mengatur tentang alokasi Dana Otonomi khusus untuk tiap kabupaten belum tersedia.
Hal ini yang kemudian menyebabkan Masyarakat Papua sebagai subjek sekaligus objek pembangunan menyatakan bahwa pelaksanaan Otsus di tanah Papua telah mengalami kegagalan.

Ada beberapa akar masalah di balik kegagalan implementasi otsus di Papua dan Papua Barat khususnya, serta kegagalan penyelesaian secara menyeluruh atas berbagai persoalan Tanah Papua pada umumnya.Tim Kajian Papua LIPI melalui Papua Road Map, pernah mendeskripsikan 4 (empat) kelompok isu sebagai akar masalah Papua berikut empat rekomendasi penyelesaiannya.

Pertama, masalah marjinalisasi dan diskriminasi terhadap orang asli Papua akibat pembangunan ekonomi, konflik politik dan deimigrasi massal ke Papua sejak tahun 1970.Untuk menjawab masalah ini, diperlukan adanya kebijakan afirmatif relogvisi untuk pemberdayaan orang Asli Papua.

Kedua, kegagalan pembangunan terutama di bidang pendidikan, kesehatan dan pemberdayaan ekonomi rakyat.Untuk itu diperlukan paradigma baru pembangunan yang berfokus pada perbaikan pelayanan publik demi kesejahteraan orang asli Papua.

Ketiga, adalah adanya kontradiksi sejarah dan konstruksi identitas politik antara Papua dan Jakarta. Masalah ini hanya bisa diselesaikan melalui dialog seperti yang sudah dilakukan untuk penyelesaian konflik Aceh.

Keempat, pertanggungjawaban atas kekerasan negara di masa lalu terhadap warga negara Indonesia di Papua. Tim LIPI menyimpulkan bahwa keempat isu dan agenda tersebut dapat dirancang sebagai strategi kebijakan yang saling terkait untuk penyelesaian konflik Papua secara menyeluruh dalam jangka panjang.

Namun seiring berjalannya waktu, masyarakat Papua sadar bahwa tidak efektifnya pelaksanaan Otsus disebabkan oleh para pelaksana kebijakan yang cenderung menyalahgunakan wewenangnya, terutama dalam pengelolaan dan penggunaaan anggaran dana Otsus, sehingga saat ini yang paling ditunggu rakyat Papua adalah komitmen dari pemerintah baik pusat maupun daerah segera mengimplementasikan kebijakan Otsus secara sungguh-sungguh dalam mengelola papua untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat Papua sehingga rakyat Papua merasa diperlakukan adil bermartabat, karena Otsus merupakan solusi final dalam menyelesaikan masalah dan meningkatkan kesejahteraan dan pembangunan di Papua.